Система права сми в россии

Федеральное законодательство о СМИ. В России действует система права, базирующаяся на Конституции и официально опубликованных законах. По типу она относится к континентальному праву – в отличие от прецедентного, где в основу решений кладутся не писаные, как бы заранее заданные нормы, а подобные случаи из прежней судебно-юридической практики. Прецедентное регулирование социальной жизни принято, например, в Великобритании, в значительной мере под это определение подпадают США. Конституционное законодательство широко распространено в странах Европы (отсюда – «континентальное»).

В массово-информационной области действуют общая для всей правовой системы иерархия нормативных документов. Принципиальные основы законодательства о СМИ содержатся в Конституции РФ: свобода мысли и слова, запрет на антигуманную пропаганду в различных ее проявлениях, беспрепятственное движение информации, запрет на цензуру (ст. 29), идеологический плюрализм (ст. 13), неприкосновенность частной жизни (ст. 23 и 24), свобода творчества (ст. 44) и др.

Особо отметим, что Конституция включает в национальную правовую систему общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России, и более того – они приоритетны по отношению к отечественному законодательству (ст. 15). Предусмотрено также право гражданина обращаться к межгосударственным органам по защите прав и свобод человека. Это означает, что несовершенство российских законов или их произвольное истолкование, направленное против цивилизованных форм обмена информацией, компенсируются усилиями мирового сообщества по утверждению естественных прав и свобод. Наша страна не является исключением. В таком же положении находятся, например, другие государства, вступившие в Совет Европы. Их внутреннее законодательство и практика правоприменения должны быть скорректированы в соответствии со стандартами этой организации. Европейский суд по правам человека недавно создал прецедент, знать о котором полезно и нашим соотечественникам. Он вынес оправдательный приговор по делу британского репортера, осужденного на родине за отказ огласить конфиденциальный источник информации.

Детализация и развитие положений Конституции содержатся в специальном законодательстве (которое, конечно же, не должно ей противоречить, как и все прочие нормативные документы). Центральное место в законодательстве о СМИ занимает Закон РФ «О средствах массовой информации». Справедливости ради надо сказать, что это не первый в отечественной истории документ, регулирующий массово-информационную деятельность. В данной связи историки обращают внимание на Указ Петра I об издании газеты «Ведомости», детально разработанное цензурное законодательство царской России, Декрет о печати, подписанный В.И. Лениным, и более поздние нормативные акты. Непосредственным предшественником нынешнего Закона стал Закон СССР «О печати и других средствах массовой информации», принятый в 1990 г.^[5] Уже в нем было отражено большинство связей и отношений, возникающих у нынешней российской прессы.

Закон РФ «О средствах массовой информации» защищает редакции от принудительного воздействия извне и вмешательства в производственный процесс, описывает механизмы взаимодействия редакций с государством, учредителями и издателями, источниками информации и гражданами, гарантирует журналисту защиту его чести, достоинства, здоровья, жизни и имущества и предоставляет ему личную независимость в творческом и гражданском отношениях, формулирует права и обязанности журналиста. Документ выдержал проверку временем, он создает требуемые условия для эффективной журналистской деятельности. Впрочем, некоторые дополнения к тексту были сделаны уже в 1995 г., и, вероятно, появятся новые уточнения, подсказанные опытом работы.

Закон выдержал и иную, еще более внушительную нагрузку – уже в качестве опорного элемента сложной конструкции правовых актов и положений. Сегодня сложилось целое семейство законов о прессе – не идеально полное по составу и внутренним взаимосвязям, но все же гораздо надежнее обеспечивающее потребности и общества, и самой журналистики, чем это было совсем недавно.

В структуру отраслевого права входят федеральные документы, так или иначе затрагивающие сферу массовой информации. Назовем самые заметные среди них: «О государственной тайне» (1993), «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (1994), «Об информации, информатизации и защите информации» (1995), «О рекламе» (1995), Гражданский и Уголовный кодексы и др. Постепенно формируется практика согласования различных законоположений, без чего невозможно добиваться реализации каждого из них. Отдельные нормы, которые лаконично представлены в Законе «О средствах массовой информации», получают подробное толкование в специальных правовых актах. Так, короткое упоминание об обязанности СМИ направлять бесплатные экземпляры изданий в библиотеки и другие хранилища как бы развертывается в Законе «Об обязательных экземплярах документов». Статья 42 («Авторские произведения и письма») подкрепляется действием глубоко детализированного Закона «Об авторском праве и смежных правах» и т.д.

На судьбе Закона «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» (1995) можно наблюдать, как разработка пакета взаимодополняющих положений придает реальную силу новому документу. Законом предусмотрено введение ряда экономических льгот для СМИ, чтобы создать всем равные условия для утверждения на рынке и успешного функционирования. Соответственно пришлось внести дополнения и изменения в такие далекие, на первый взгляд, от журналистики документы, как законы «О налоге на добавленную стоимость», «О налоге на прибыль предприятий и организаций», «О таможенном тарифе». Далее развернулась борьба за включение в государственный бюджет расходов на обеспечение объявленных льгот, затем потребовались специальные ведомственные инструкции (например для таможенных служб), без которых решения высших органов государственной власти не стали бы исполняться на рабочих местах.

Подзаконные акты и региональное законодательство. Нормативная база СМИ представлена не одними лишь федеральными законами. В нее входят подзаконные акты органов исполнительной власти на общероссийском уровне: указы, правительственные постановления, приказы министерств и др. Она также включает в себя законодательство субъектов Федерации (региональное законодательство) и подзаконные акты органов власти в регионах. Ниже по вертикали следуют нормативные акты органов местного самоуправления (в городах, районах, сельских поселениях) иадминистративные приказы и распоряжения в организациях (например, правила трудового распорядка в редакции).

Этот механизм регулирования может показаться излишне многоступенчатым и сложным. Но, во-первых, таков единый для всех отраслей жизни механизм управления в стране. Во-вторых, существуют строгие принципы, на которых держится взаимодействие нормативных документов. Все они издаются на основе и во исполнение федеральных законов и, естественно, не должны им противоречить. Кроме того, каждый орган управления принимает нормативное положение только в пределах своей компетенции: министерство – в своей отрасли хозяйства, законодательное собрание области – в регионе, а главный редактор – в своей газете. Поэтому в идеале система должна действовать слаженно и по общепонятным правилам.

Субъекты Федерации пользуются своим правом разрабатывать нормативные документы – в статусе закона или постановления органа исполнительной власти. На материальном положении СМИ благотворно сказывается их экономическая поддержка со стороны региональных властей. Во многих республиках и областях приняты решения о льготах для прессы – например, в виде сокращения арендной платы и налогов, поступающих в региональный бюджет. Этот порядок не противоречит духу и букве российских законов. С другой стороны, как показывают наблюдения (здесь мы обращаемся к журналу «Законодательство и практика средств массовой информации»), отнюдь не редкостью является расхождение регионального законодательства с федеральным. Известны типичные «болевые точки» в их взаимоотношениях. Так, в ряде случаев региональные власти тяготеют к усилению своего контроля за деятельностьюСМИ – особенно телевидения, ограничению возможности для критики местных правящих элит, произвольному и дилетантскому определению понятий, которые еще не получили глубокой теоретико-правовой интерпретации на общегосударственном уровне. Федеральные органы правового надзора выявляют такие факты и добиваются их устранения. Но это долгая процедура, у практикующих журналистов обычно нет возможности дожидаться исхода споров центра и провинции по поводу распределения компетенции. Неотлаженность взаимоотношений между субъектами власти препятствует выполнению вполне конкретных редакционных планов и заданий. Значит, есть потребность в специальной службе, которая бы оперативно находила ошибки и корректировала их властными средствами.

Особенно часто в противоречие с законами вступают ведомственные и административные документы. Это неудивительно, если вспомнить, что органов управления существует великое множество, и что в их отношение к гласности вмешиваются частные, отнюдь не общегосударственные интересы. Между тем при сборе информации журналист в большинстве случаев имеет дело с людьми, для которых высшим законом является приказ непосредственного начальника. В частности, горькие и поучительные уроки были вынесены из военных событий в Чечне (1994–1995).

Формально в этой республике не было объявлено ни военное, ни чрезвычайное положение, что предполагало бы существенное ограничение прав и свобод человека и журналиста в том числе. Следовательно, в ходе вооруженного конфликта должны были в полном объеме действовать нормы мирного времени. Закон «О внутренних войсках МВД», предусматривающий сужение доступа к информации о действиях войск, не превосходит по силе Закон «О средствах массовой информации». Значит, журналисты имели право свободно передвигаться по всей территории Чечни, включая места боев, вести записи и съемку военных объектов без специальных разрешений, не опасаясь санкций (применения физической силы, открытия огня, изъятия материалов, задержания и т.п.). Такая логика хороша и приемлема в правоведческих спорах. Но реальность на местах боев опровергала ее. Как подчеркивалось в ходе дискуссии «Чеченский капкан: попала ли в него пресса?» (1995), солдаты руководствовались Памяткой воину, выполняющему задачу по восстановлению законности и порядка на территории Чеченской Республики. Согласно Памятке, запрещалось общение военнослужащих с какими бы то ни было гражданскими лицами, предписывалось задерживать подозрительных лиц, а общение с журналистами допускалось лишь с разрешения непосредственных командиров^[6].

Из анализа рассмотренной коллизии каждый журналист должен сделать вывод, который касается методики его профессионального поведения. В целях самосохранения необходимо выработать навыки прагматического обращения с информационным законодательством. Репортер, который в полный рост поднимается под огнем или с блокнотом в руках «атакует» агрессивно настроенного автоматчика, прикрываясь Законом «О средствах массовой информации», ведет себя не профессионально. Разумнее примениться к реальным обстоятельствам, отложив правоведческий диспут до более безопасной минуты.

Здесь мы возвращаемся к понятию правовой культуры журналиста, одним из эффектов которой является его личная безопасность. Свободная ориентация в «коридорах» нормативной пирамиды, готовность пластично вписаться в конкретные условия деятельности как раз и служит залогом безопасности. Это касается и взаимоотношений с администрацией своего СМИ, в том числе знания и использования норм трудового права. Любой сотрудник редакции должен хорошо разбираться в следующих вопросах: заключение трудового договора, нормирование рабочего времени, отдыха и выработки продукции, начисление зарплаты, соблюдение дисциплины и санкции за ее нарушение, охрана труда и ведение трудовых споров. Исследование этой темы показывает, что в редакциях трудовое право изучается и применяется удручающе плохо, как со стороны администрации, так и со стороны работников^[7].