Право на информацию и обязанности журналистов

Понятие права на информацию. Как мы уже убедились, права журналиста не являются приоритетными по сравнению с правами человека. Наоборот, даже некоторые привилегии, предоставленные сотрудникам СМИ в связи с их профессиональными обязанностями, – это производное от личных и социальных свобод гражданина. Следовательно, во-первых, как член общества журналист обладает всей полнотой гражданских прав и свобод, в частности в доступе к информации. Во-вторых, по роду деятельности он служит представителем граждан в их отношениях с источниками социально значимых сведений. В-третьих, данная роль работников СМИ, чтобы успешно выполняться, должна найти отражение в законодательстве. В Законе «О средствах массовой информации» читаем: «Граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц».

Право на информацию генетически связано с концепцией так называемых естественных прав человека. Она имеет глубокую историю и прошла сложный путь эволюции. От философии Платона и Сократа, от мыслителей эпохи Просвещения идея естественных прав была воспринята современными сторонниками либеральных воззрений на общество. В наши задачи не входит подробный анализ этих взглядов и научной полемики, которую они вызывают. Но все-таки мы не погрешим против истины, если скажем, что демократия предполагает юридическое закрепление ряда фундаментальных прав гражданина, и что в цивилизованном мире в целом сложилось согласие по этому поводу. Имеется в виду признание права на жизнь, личную свободу, безопасность и т.д.

В духовной области одним из фундаментальных достояний личности является свобода искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ. Так гласит статья XIX Всеобщей декларации прав человека, принятой ООН в 1948 г., – может быть, самая знаменитая статья. Сходные формулировки включены во внутреннее законодательство многих государств. В нашей стране действие этой международной нормы гарантировано Конституцией РФ: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» (ст. 29).

Сделаем несколько пояснений. Не следует отождествлять право на информацию со свободой мысли и слова во всем ее объеме, как это иногда делается. Мы сейчас рассматриваем только законодательное регулирование доступа к сведениям, то есть их поиска и получения, но не производства и распространения. Следовательно, если проецировать право на информацию на журналистику, то оно охватывает лишь отдельные стороны деятельности СМИ – главным образом сбор журналистами фактов и получение аудиторией сведений по каналам массовой коммуникации. Остальные стороны редакционной практики регулируются законодательством иного профиля. Далее, для граждан право на информацию имеет гораздо более богатое содержание, чем чтение газет или слушание радиопередач. Оно означает свободу доступа к государственным и иным хранилищам разнообразных сведений. Наконец, режим жизни без секретов вступает в противоречие с существованием тайн и с нежеланием конкретных людей, организаций, объединений пускать посторонних в свое информационное хозяйство.

Последнее обстоятельство порождает немалые трудности для законодателей, общественных деятелей, журналистов. Окончательно устранить противоречие невозможно – оно относится к разряду вечных социальных проблем. Однако можно приблизиться к его разрешению в реальной практике. Прежде всего необходимо руководствоваться общим принципом, заложенным в наше конституционное законодательство: осуществление прав и свобод человека не должно нарушать права и свободы других лиц. Кроме того, свобода слова и информации относится к числу тех прав, которые не бывают абсолютными, – принято ограничивать ее определенными рамками, исключениями, частными запретами. Так, в Конституции РФ подчеркивается, что информационная деятельность ведется лишь законными средствами. Наконец, требуется разветвленное законодательство, которое отражало бы многообразие интересов в мире информации и помогало их сбалансировать. Мы найдем регламентацию такого рода в крупнейших по значению соглашениях, принятых интернациональным сообществом. Например, в Международном пакте о гражданских и политических правах говорится об ограничениях, необходимых для уважения прав и репутации других лиц, а также для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения. Но во всех международно-правовых источниках подчеркивается, что ограничения устанавливаются только соответствующими законами.

Сложность и неоднозначность использования права на информацию можно наблюдать на вопросе об освещении жизни общественных деятелей. В мировой практике выработаны общие подходы к решению данного вопроса, но не точные инструкции для каждого отдельного случая. С одной стороны, политики, управленцы высокого ранга, «звезды» эстрады, популярные литераторы имеют такое же право на ограждение от досужего любопытства толпы, как и прочие граждане. С другой стороны, в мировой социальной практике и в законодательстве давно признано, что их частная жизнь может влиять на решение общественных, в том числе государственных проблем и потому должна быть прозрачной. Не случайно, например, Закон РФ «О государственной тайне» запрещает засекречивать сведения о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации. В Декларации о средствах массовой информации и правах человека, принятой Парламентской Ассамблеей Совета Европы, дается такое истолкование проблемы: «Тезис “там, где начинается общественная жизнь, личная жизнь заканчивается” не является адекватным для охвата этой ситуации. Личная жизнь общественных деятелей должна защищаться, за исключением случаев, когда она может оказывать воздействие на общественно значимые события. То обстоятельство, что какое-либо лицо фигурирует в новостях, не лишает его права на уважение его личной жизни».

Нормативная база права на информацию. Кроме уже названных нами норм в Конституции РФ есть специальное положение, касающееся права граждан получать необходимые сведения. Органы государственной власти и местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24). Вопрос заключается в том, что именно включено в понятие «иное» и каким законом.

Запрещающие или ограничивающие положения разбросаны по многочисленным документам и не сведены в единый, внутренне непротиворечивый список. Закон РФ «Об информации, информатизации и защите информации» относит к сведениям с ограниченным доступом государственную тайну и конфиденциальную информацию. В свою очередь содержание государственной тайны и порядок работы с нею определяются Законом «О государственной тайне», а также рядом нормативных документов, обеспечивающих его исполнение. Перечень сведений конфиденциального характера утвержден специальным Указом Президента РФ (1997). К ним относятся, сокращенно говоря, сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина; тайна следствия и судопроизводства; служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом и федеральными законами (служебная тайна); сведения, связанные с профессиональной деятельностью (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений); коммерческая тайна; сведения об изобретении модели или промышленном образце до официальной публикации о них. Очевидно, что каждая тайна должна получить четкое описание в нормативных источниках, – иначе невозможно исключить произвол в «назначении» тех или иных данных секретом, не подлежащим разглашению. Нет сомнений и в том, что нужен специальный документ, который устанавливал бы ясный регламент обращения за информацией и ее предоставления, а также обжалования неправомерных отказов.

Полезный материал для выработки необходимого порядка дает зарубежная практика. Описание законодательства о СМИ в Европе, Америке и Австралии представлено в книге «Законы и практика СМИ в одиннадцати демократиях мира (сравнительный анализ)», подготовленной международной неправительственной организацией юристов Article XIX. Мы обратимся к опыту двух государств – Швеции и США.

Швеция известна как страна, где еще в 1766 г. был принят первый в истории закон о свободе прессы^[3]. В дальнейшем он неоднократно менялся и дополнялся, и сегодня в этой стране действует весьма стройная система права СМИ. В интересующем нас аспекте ее коренной особенностью является максимальная открытость официальных учреждений для населения. Любой гражданин страны может ознакомиться с документами любого государственного или муниципального учреждения, независимо от того, имеют ли они к нему отношение, не предъявляя удостоверение личности и не объясняя целей запроса. Немногочисленные ограничения связаны с охраной государственной тайны и личных секретов, есть некоторые процедурные подробности, но главное, что власти обязаны в течение суток предоставить все материалы, без ссылок на трудоемкость операции. Столь же свободны для доступа общественности заседания парламента. Предусмотрен и строгий контроль за выполнением закона.

Если Швеция демонстрирует опыт старейшей и стабильно работающей правовой системы, то в США былапредпринята относительно недавняя попытка преодолеть закоренелую изоляцию властей от общества^[4]. В 1966 г. здесь вступил в действие федеральный закон «О свободе информации», а вслед за тем появилось еще несколько правовых актов, развивающих его и дополняющих. До этого общественности приходилось довольствоваться либо публикациями официальной прессы, либо случайными утечками информации, либо материалами судебных дел и следственных комиссий. Закрытость административных учреждений вела к тому, что гражданин становился все более подотчетнымправительству, а оно не становилось более подотчетным гражданам. В главных чертах созданный американцами механизм доступа к информации походит на шведский вариант. Правда, срок предоставления информации по запросу здесь увеличен до десяти дней. Особое внимание привлекает такая норма, как регулярная публикация целого комплекса сведений в специальном издании – Федеральном реестре, широко доступном общественности. В нем описываются структура учреждения, функции его подразделений, разработанные им нормативные акты, а также места и порядок предоставления информации по запросам граждан и др. Таким образом, с помощью справочников и указателей значительно упрощается задача поиска необходимых сведений. Добавим, что большинство учреждений с этой целью создало читальные залы для знакомства с документами.

В России наиболее полным документом такого плана является Закон «Об информации, информатизации и защите информации». Здесь приводится толкование основных понятий из данной области, вводится деление информации наоткрытую и общедоступную (государственные информационные ресурсы) и с ограниченным доступом. Определяется также круг сведений, доступ к которым запрещено ограничивать:

      законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов власти и общественных организаций, права, свободы и обязанности граждан;

      информация о чрезвычайных ситуациях, экологическая, метеорологическая, демографическая и иная, влияющая на безопасность населенных пунктов, производства и граждан;

      документы о деятельности органов власти и самоуправления, об использовании бюджетных средств и других ресурсов, о потребностях населения;

      документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек, архивов, органов власти, общественных объединений, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.

В Законе есть специальная глава «Пользование информационными ресурсами». В ней закрепляется равное право доступа всех пользователей к государственным ресурсам, формулируется обязанность собственников и владельцев информации определять порядок ее получения и бесплатно предоставлять пользователям сведения о содержании ресурсов, оказываемых услугах и условиях доступа к ним. Здесь же вводятся гарантии предоставления информации – в том числе возможность через суд обжаловать отказ. За это предусмотрена ответственность по уголовному и гражданскому праву и законодательству об административных правонарушениях.

Полезность регламента, с которым мы кратко познакомились, не вызывает сомнений. Но не менее очевидна и его недостаточность – как, впрочем, и то, что зарубежный опыт также не охватывает все стороны вопроса. Например, в шведском законодательстве предусмотрен свободный доступ только к документам государственных или муниципальных учреждений, а в американском круг источников сужается до органов федеральной власти (власти штатов и местное самоуправление в него не входят; правда, в большинстве штатов приняты собственные законы сходного содержания).Частное предпринимательство, общественные ассоциации и объединения и иные негосударственные сферы не охватываются свободой доступа к информации. Действие российского закона также фактически распространяется лишь на государственные информационные ресурсы. Далее, в Швеции правом знакомиться с документами обладает гражданин этой страны, в США предусмотрен доступ и для иностранцев, если они постоянно проживают в Штатах. Значит, вводятся привилегии и существенные ограничения. Наконец, серьезным препятствием на пути к открытому доступу является институт собственника информационных ресурсов. По Закону «Об информации, информатизации и защите информации», собственник сам определяет режим работы со своим достоянием и может использовать информационные ресурсы как товар, то есть назначать цену за их использование – не исключено, что чрезмерную для гражданина или редакции.

Чтобы снять эти и иные противоречия, нужен универсальный, базовый для всех случаев закон, в котором описывались бы фундаментальные принципы и порядок получения информации. В России разработан законопроект «О праве на информацию», который прошел экспертизу в неоднократных публичных слушаниях и значится в числе приоритетных для рассмотрения в Государственной думе. Концептуально он построен следующим образом. Во-первых, авторы исходят из права на информацию человека и гражданина – любого, а не только жителя России. Во-вторых, предусматривается общедоступность и открытость всего общества и, соответственно, обязанность всех юридических лиц (не только государственных учреждений) предоставлять информацию. В-третьих, распространяемая информация должна быть достоверной, в противном случае применяются санкции (что, кстати сказать, касается и СМИ). В-четвертых, условия получения информации, включая стоимость услуг по ее предоставлению, подчиняются общим стандартам и не превышают разумно необходимый уровень. Естественно, например, что человек, запросивший копию многостраничного протокола, оплачивает затраты на ее изготовление – но не платит надуманные, фантастические суммы. Прейскурант на услуги должен быть официально утвержден и доведен до сведения граждан.

Доступ журналистов к информации. Несмотря на то, что в принципиальном плане журналисты обладают тем же объемом правомочий, что и рядовые граждане, в законодательстве содержатся специальные нормы, обеспечивающие деятельность СМИ. Обстоятельства и каналы сбора фактов для прессы многообразны и конкретны, столь же специфичны и виды отношений, в которые вступает журналист в процессе работы, и законодательство предусматривает нормативные толкования стандартных ситуаций. Общих положений о праве искать информацию для регулирования репортерской практики недостаточно.

Проблема доступа журналистов к интересующим их сведениям распадается по меньшей мере на две самостоятельные темы: во-первых, до какой степени полно и непротиворечиво она трактуется в действующих нормативных актах и, во-вторых, как в реальности представители СМИ пользуются своими правами.

Ответ на первый вопрос также будет неоднозначным. С одной стороны, в законодательстве отражены все главные стадии и формы сбора сведений для СМИ. С другой стороны, отдельные законы и особенно подзаконные акты плохо согласованы между собой, и в результате то, что разрешено, например, информационным законодательством, нередко бывает запрещено ведомственными приказами и инструкциями. Подробнее об этом пойдет речь в разделе, посвященном системе права СМИ. Кроме того, далеко не каждая обязанность должностных лиц по отношению к прессе подкреплена мерами контроля за ее выполнением.

Рассмотрим конкретно возможности журналиста в части допуска к информации. Согласно Закону «О средствах массовой информации», он имеет право:

      посещать государственные органы и организации, предприятия и учреждения, органы общественных объединений либо их пресс-службы. Одним из механизмов осуществления этого права является аккредитация журналиста при названных организациях. Аккредитованный представитель СМИ получает дополнительные гарантии допуска к информации: его предварительно извещают о заседаниях и других мероприятиях, обеспечивают стенограммами и иными документами, ему создают благоприятные условия для производства записи;

      быть принятым должностными лицами в связи с запросом информации. Правда, закон не налагает на должностное лицо встречное обязательство – принять журналиста по его запросу;

      получать доступ к документам и материалам (за исключением сведений, относящихся к разряду тайн);

      копировать, публиковать, оглашать или иным способом воспроизводить документы и материалы (кроме оговоренных в законодательстве исключений);

      производить записи, в том числе с использованием средств аудио- и видеотехники, кино- и фотосъемки (опять-таки за рядом исключений);

      посещать специально охраняемые места стихийных бедствий, аварий и катастроф, массовых беспорядков и массовых скоплений граждан, а также местности, в которых объявлено чрезвычайное положение; присутствовать на митингах и демонстрациях. Это право имеет ограничения, связанные с сохранением общественной безопасности;

      проверять достоверность сообщаемой ему информации.

Как видим, предусмотрены права, что называется, на все случаи жизни. Причем они в большинстве своем не дублируют, а дополняют друг друга. Чего, скажем, стоило бы право посещать место стихийного бедствия, если бы было запрещено делать там записи в блокноте или фиксировать события на пленке? Или: доступ к документам теряет смысл, если нельзя снять с них копии и т.д.

Нетрудно догадаться, что осуществление правомочий журналистов наталкивается на многочисленные препоны.Деловые круги еще не достигли такой степени нравственного совершенства, чтобы добровольно и охотно раскрывать свои секреты общественности. Было бы, однако, неверно искать виновников только среди собственников информационных ресурсов или бюрократов различного толка. Зачастую виновными оказываются сами корреспонденты, их тактически неверное поведение в информационном пространстве.

Фонд защиты гласности провел исследование источников, к которым чаще всего обращаются корреспонденты. Как выяснилось, для региональных и местных СМИ особенно характерно тяготение к чиновничьему миру. И наоборот: если 57% журналистов федеральных СМИ регулярно обращаются к частным лицам, то среди сотрудников местной прессы это практикуют только 35%. Еще менее популярны как постоянные источники сведений представители бизнеса, особенно его негосударственных ветвей. Такая привязанность к одному и тому же источнику (конкретнее – к управленцу из областной или районной администрации) чревата неприятными последствиями. Во-первых, журналист теряет самостоятельность в изучении, понимании и оценке событий, его, что называется, ведут лоцманы-чиновники. Во-вторых, он попадает в прямую зависимость от желания или нежелания привычного партнера сообщать ему сведения. Единственный способ избежать такого закрепощения – создать для себя сеть альтернативных источников информации. Тогда появится шанс проверять достоверность получаемых сведений, что, между прочим, закон относит не только к правам, но и к обязанностям журналиста.