Глава 1. Проблемы российского законодательного обеспечения доступа журналистов к информации

Сегодня в России нет специального нормативного акта, содержащего механизм реализации права каждого на доступ к информации о деятельности органов власти. Однако уже более 11 лет существует закон, в котором регламентирован механизм поиска и получения информации о деятельности органов власти журналистами и редакциями средств массовой информации - Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 года №2124-1.

В нем, помимо декларативных норм, провозглашающих свободный доступ к информации («поиск, получение массовой информации не подлежат ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации», ст. 1), содержатся и конкретные положения, возлагающие на органы власти обязанность предоставлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации в различных формах. Среди них в законе перечисляются следующие: предоставление информации по запросам редакции, путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов. Этот перечень является открытым, таким образом признается существование и иных форм предоставления информации средствам массовой информации. Довольно подробно расписан в законе о СМИ порядок запроса информации, в том числе и от органов власти и их должностных лиц. Установлено, что запрос возможен как в устной, так и в письменной форме. Запрашиваемая информация должна быть предоставлена в срок не более чем семь дней. В случае отказа или отсрочки предоставления информации соответствующие уведомления должны быть направлены запрашивающей редакции в трехдневный срок. При этом четко регламентированы случаи, в которых допускаются отказ и отсрочка информации, а также перечень сведений, который необходимо указывать в уведомлении о каждом таком отказе или отсрочке. Так, должны быть указаны причины, по которым запрашиваемая информация не может быть отделена от сведений, составляющих специально охраняемую законом тайну (в случае отказа), и причины, по которым запрашиваемая информация не может быть представлена в семидневный срок (в случае отсрочки). В последнем случае необходимо указать дату, к которой информация будет представлена. Форма уведомления предполагает обязательное указание на должностное лицо, отказывающее в предоставлении информации или установившее отсрочку (ст. 40 Закона о СМИ). Нарушение прав редакции на запрос и получение информации признается ущемлением свободы массовой информации, за совершение которого предусмотрена «уголовная, административная, дисциплинарная или иная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Самым распространенным нарушением прав СМИ и журналистов является ограничение доступа к информации, т.е. превентивное противодействие свободному ее распространению. Оно принимает различные формы: отказ в доступе на определенные мероприятия и объекты; прямой отказ в предоставлении информации, иногда мотивирование ее «служебным характером» или «конфиденциальностью» и, наконец, игнорирование запросов. При этом часто такие ограничения носят избирательный характер и применяются к тем СМИ и журналистам, которые занимают критическую позицию по отношению к властям. Одним из способов создания препятствий к доступу к информации для журналистов является отказ в аккредитации или лишение аккредитации. Этот способ также применяется главным образом в отношении СМИ или корреспондентов, рассматриваемых как «неугодные».

Основной причиной нежизнеспособности норм Закона о СМИ в части доступа к информации, по словам самих журналистов и экспертов СМИ, является сложившаяся в России практика неисполнения должностными лицами органов власти законодательных норм, в том числе обязывающих их предоставлять информацию по запросам редакции и журналистов.

Вторая причина. Отсутствует четко прописанная обязанность органов власти предоставлять информацию по запросам журналистов. Обтекаемые формулировки статьи 38 Закона о СМИ не позволяют однозначно сделать вывод о такой обязанности о своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций». В этой связи уместным будет вспомнить об уточнении, предложенном внести в название законопроекта Российской Федерации «О праве на доступ к информации» профессором Гербертом Терри: «Когда мы говорим о праве на доступ к информации, то следует помнить, что право - это такая вещь, за которую надо бороться. Поэтому я бы в названии этого закона говорил не о праве на доступ к информации, а об обязанности соответствующих органов предоставлять информацию».

Третья причина - неопределенность в законе того, какая информация относится к общественно значимой, а какая - составляет служебную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну. Складывается благоприятная среда для злоупотреблений со стороны чиновников, позволяющая во всяком неудобном случае сослаться на некую «служебную» тайну, в то время как правовые основания для использования этого термина со стороны представителей органов власти и местного самоуправления отсутствуют.

Четвертая причина - в способах обеспечения доступа к информации, в частности, в отсутствии нормативных положений, свидетельствующих о неотвратимости наказания за нарушение прав журналистов и редакции на доступ к информации. «Уголовная, административная, дисциплинарная и иные» - все эти виды ответственности фактически существуют лишь на бумаге. Даже со вступлением в силу нового текста Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающего ответственность за отказ в предоставлении информации, ситуация мало изменилась. Это связано отчасти с тем, что производство по делам об административных правонарушениях не всегда можно применить в реальности. Так, должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях в случае отказа в предоставлении гражданину информации, являются сотрудники органов внутренних дел - милиции.

Проблемы, связанные с судебным порядком разрешения споров о доступе к информации, можно попытаться решить несколькими способами. Во-первых, изменить порядок и сроки рассмотрения дел данной категории в суде как представляющих особую значимость для общества в целом путем внесения соответствующих поправок в процессуальное законодательство. Во-вторых, можно следовать европейскому опыту в области законодательства о доступе к информации и законодательств о СМИ, согласно которому необходимо создать специальные органы, уполномоченные в кратчайшие сроки разрешать дела, связанные с необоснованным, незаконным ограничением доступа к информации, предоставления недостоверной, неполной, искаженной информации, либо непредоставления информации в законные сроки. Эти органы должны быть независимы от властных структур в своей деятельности и обладать реальными полномочиями и средствами воздействия на нарушителей права на информацию. В качестве примеров могут быть использованы «комиссия по доступу к управленческим документам» (ст. 5 Закона Франции «О мерах, направленных на улучшение отношений между органами управления и общественностью, и об административных, социальных и финансовых положениях»), Комиссия по доступу к административным документам (ст. 8 Закона Бельгии «О гласности в сфере администрации»), Уполномоченный по вопросам информации (гл. VII Закона Великобритании «О свободе информации»). Согласно статье 32 Закона Швейцарии «Об информировании общественности», журналист может быть лишен аккредитации государственной канцелярией на определенное время лишь после консультации с профессиональной журналистской организацией. Некоторые из названных органов и должностных лиц наделены только консультативными функциями, как, например, профессиональная журналистская организация по закону Швейцарии. Большинство же, помимо консультативной функции, уполномочены давать обязательные для рассмотрения компетентными органами заключения и обладают правом законодательной инициативы («комиссия по доступу к управленческим документам» по Закону Франции). Наибольшими полномочиями наделен Уполномоченный по вопросам информации в Великобритании. Он, в частности, может обязать любого министра, должностное лицо или сотрудника государственного органа либо любое иное лицо, которое, по мнению Уполномоченного, может предоставить информацию, сделать это; обладает теми же полномочиями что и суд в отношении вызова и допроса свидетелей и в отношении представления документов.

журналист доступ информация правовой

Глава 2. Зарубежный опыт обеспечения доступа к информации

Закон о свободе информации в США достаточно новая вещь. Он был принят в 1966 году Закон о свободе информации нужен для того, чтобы предоставить доступ к правительственной информации, а Закон о частной жизни, чтобы предотвратить попытки других людей использовать ту информацию, которой правительство располагает о вас. Закон о свободе информации позволяет прийти в налоговое управление и затребовать информацию о механизме принятия решения о том, как они работают в своем офисе, что там происходит. А на основании Закона о частной жизни становится возможным прийти в ту же контору и потребовать информацию о себе лично, о своих налоговых записях. Одновременно этот закон запрещает обращаться в ту же самую контору за информацией о каком-то другом гражданине. Естественно, что нужны оба эти закона. Примерно в то же самое время, когда принимался федеральный Закон о свободе информации, в некоторых штатах уже разрабатывали законодательство, которое позволяло пролить немного солнечного света на папки в архивах штатов, то есть регулировали доступ к правительственным архивам штатов.

Несмотря на тщательность работы законодателей, в нем существует огромное количество лазеек. Закон о свободе информации исключает из сферы своего действия некоторых выбираемых чиновников: президента, вице-президента, конгресс, то есть по этому закону получить доступ к документам президента, вице-президента и конгресса все-таки нельзя. Из сферы действия этого закона исключены также некоторые правительственные агентства, которые могут не предоставлять гражданам определенные виды информации. Самая большая лазейка заключается в том, что журналист имеет право просить и даже требовать информацию, а права получить эту информацию может и не быть. Журналист не должен объяснять, зачем эта информация ему понадобилась. В случае отказа журналисту должны объяснить, по какой причине эта информация не выдана. Если же причина отказа не нравится, то возможно опротестовать данное объяснение и привлечь данного чиновника или организацию к суду, чтобы суд заставил их выдать эту информацию. В данном случае меняется этический фокус: не журналист должен доказывать необходимость предоставления информации, а источники должны объясняться, почему не могут дать нужную информацию. Причем правительство обязано убедить журналиста своим ответом. Могут быть приведены различные причины отказа: документ может быть засекречен по причинам национальной безопасности или раскрытие этого документа может плохо повлиять на чью-то частную жизнь, могут быть приведены другие причины - но правительство обязано вам ответить и вы имеете право бросить этому ответу вызов и довести это дело до суда, если проблема очень острая.

Можно выделить еще одну особенность американского законодательства о свободе доступа к информации: принцип простоты составления запроса на информацию. Все, что нужно, чтобы запросить информацию - составить письмо в нужный департамент или ведомство, где в произвольной форме изложить то, что необходимо узнать. Очень многие подобные запросы делаются по телефону и на них отвечают сразу, если не нужно ничего фиксировать, нет никакой закрытой информации. Если же для выполнения запроса необходимо провести какое-то исследование, требующее напряжения сил, тогда лучше всего процесс запроса начать небольшим письмом. После того, как это письмо получено, у правительства есть 10 дней, чтобы ответить на этот запрос. В ответе может быть указана дата, когда эти файлы можно получить и сколько будет стоить их копирование. Цена копирования определяется самим ведомством. Кроме того, цена копирования информации тоже может быть оспорена, если она покажется цена неразумной, то есть возможность передать дело в суд, указывая, что неразумная плата за информацию есть форма противостояния закону.

Эти два основных принципа - простота запроса и дешевизна предоставления информации - встроены в закон. Для тех случаев, когда процедура запроса не кажется простой, правительство издало своеобразный справочник о том, как использовать акт о свободе информации. Справочник был издан через девять лет после того, как приняли закон о свободе доступа к информации и время от времени его редактируют и модернизируют. Закон о свободе информации существует не только для журналистов. Любой человек, который хочет знать, почему его кампания не получила контракта с правительственной организацией, имеет право потребовать информацию о механизме принятия решения. Человек, которого не взяли на работу, имеет право запросить стандарты приема на работу в этой кампании.

Еще в 1987 году специалистами библиотеки конгресса было проведено исследование об использовании закона о свободе доступа к информации. Исследование показало, что только от 6 до 8 процентов запросов в правительственные организации или агентства были от журналистов. А от 50 до 60 процентов это были запросы от разных организаций, предприятий и т.д. Это показывает, что не только журналисты и деловые люди могут пользоваться этим законом для выяснения механизмов принятия тех или иных решений.

Закон гарантирует право доступа к архивам, если же какое-то решение еще дебатируется, то такую информацию могут и не предоставить. Такой закон будет полезен для журналиста-расследователя, которого интересует история вопроса и ему нужен этот закон как инструмент для получения той или иной архивной информации. Журналиста, который гоняется за "жареными", современными фактами, этот закон не очень интересует, так как нужной ему информации в архивах еще нет. Один из хороших примеров использования этого закона - один из номеров журнала "Тайм", где была опубликована большая статья о ядерной безопасности США. Журналист писал эту статью на основе той информации, которая была получена при помощи закона о свободе доступа.

Самое главное заключается в том, что кто бы и с какими целями ни пользовался этим законом, он демонстрирует правительственным организациям и агентствам, что они открыты публичному обзору, доступу и спасения от этого нет.