Доступ журналистов к информации: политико-правовые проблемы.

Доступ к информации - это гарантированное законом беспрепятственное предоставление гражданину (и журналисту в частности) необходимой общественно-значимой информации.

В ходе проведенного мною исследования удалось выяснить, что, несмотря на попытки высокопоставленных лиц обеспечить информационную открытость деятельности государственных и негосударственных учреждении, несовершенства отечественного законодательства позволяют владельцам информации манипулировать обществом в целом и журналистами в частности (от непредоставления общественно-значимой информации до явной дезинформации). Но так как права граждан на свободу доступа к информации являются основой реализации других прав и свобод, то эта манипуляция представляет особую опасность для всего общества.

Получать информацию - это право, прежде всего, гражданина, а журналист работает как представитель общественности. Обеспечение доступности к источникам информации для журналиста имеет чрезвычайно значимый социальный смысл - это средство для обеспечения информированности населения. Однако постепенно и неумолимо возможности журналистов на получение информации сужаются. Более того, в основе 75-80% нарушений прав журналистов лежит проблема доступа.

Ограничение доступа к информации. В настоящее время в России имеется довольно развитое законодатель­ство о защите информации. Его основные положения были впервые сформулированы в Указе Президента Российской Федерации «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» от 31 декабря 1993 года № 2334, провозг­ласившем принципы информационной открытости. Ныне все эти принципы составляют концептуальную основу Фе­дерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 года.

Согласно упомянутому закону (п. 3 ст. 10) к информа­ции с ограниченным доступом запрещено относить:

а) законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, обществен­ных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;

б) документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, де­мографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производствен­ных объектов, безопасности граждан и населения в целом;

в) документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других госу­дарственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отне­сенных к государственной тайне;

г) документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов го­сударственной власти и местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.

Перечисленные выше категории сведений не могут отно­ситься ни к государственной тайне, ни к служебной, ни к какой-либо иной. Однако законодательство о защите инфор­мации, построенное по принципу концентрических окруж­ностей, знает еще и перечни сведений, которые не могут объявляться государственной тайной, но могут быть, на­пример, служебной тайной.

На практике нередко возникают споры о том, каков должен быть режим информации, которая по своей темати­ке одновременно подпадает под действие ст.ст. 5 и 7 Зако­на Российской Федерации «О государственной тайне». Простой и наглядный пример: можно ли считать секрет­ной информацию об аварии атомной подводной лодки, в результате чего произошло радиационное заражение ок­ружающей среды. С одной стороны, такая информация должна быть признана секретной, поскольку содержит сведения «о ядерных энергетических и специальных физи­ческих установках оборонного значения» (п. 1 ст. 5). С дру­гой стороны, она не может быть засекречена, поскольку содержит сведения «о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граж­дан» (абз. 2 ст. 7). Наконец, нельзя не учитывать, что сокрытие или искажение информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей, либо для окружающей среды, является уголовно-наказуе­мым деянием (ст. 237 УК РФ).

Сопоставление формулировок ст.ст. 5 и 7 Закона РФ «О государственной тайне» позволяет предложить следу­ющее разрешение подобных коллизий. Ст. 5 дает перечень сведений, которые «государственную тайну составляют». Ст. 7 содержит перечень сведений, которые «не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию». Поскольку все, что не подпадает под действие ст. 5, не является секретным, постольку ст. 7 на эту сферу также не распространяется. Следовательно, при решении вопроса об обоснованности засекречивания конкретных сведений сле­дует не только исходить из соображений целесообразности (ч. 4 ст. 6), но и учитывать изъятия из положений ст. 5, установленные ст. 7.

Применим теперь изложенные выше рассуждения к на­шему примеру. По всем правилам логики мы должны прий­ти к следующему выводу: сведения «о ядерных энергети­ческих и специальных физических установках оборонного значения» составляют государственную тайну только по­стольку, поскольку не содержат информации «о чрезвы­чайных происшествиях и катастрофах, угрожающих бе­зопасности и здоровью граждан». И наоборот: сведения «о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожаю­щих безопасности и здоровью граждан» не могут быть засек­речены, даже если касаются «ядерных энергетических и специальных физических установок оборонного значения».

Следует подчеркнуть, что всякое ограничение права че­ловека на информацию должно быть соразмерно конститу­ционно признаваемым целям такого ограничения. Отсюда следует, что «в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепля­емых ими прав, он не может использовать такие способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произ­вол органов власти и должностных лиц, и, наконец, исклю­чали бы его судебную защиту». Определяя средства защиты государственных интересов, законодатель «должен исполь­зовать лишь те из них, которые для конкретной правоприме­нительной ситуации исключают возможность несоразмерно­го ограничения прав и свобод человека и гражданина; при допустимости ограничения того или иного права в соответ­ствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции Россий­ской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социаль­но необходимому результату; цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут слу­жить основанием для ограничения прав и свобод»².

Особую категорию составляют персональные данные, т.е. сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни граж­данина, позволяющие идентифицировать его личность. Их Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» относит к категории конфиденци­альной информации. В соответствии с Конституцией он запрещает сбор, хранение, использование и распростране­ние информации о частной жизни, а равно информации, нарушающей личную тайну, семейную тайну, тайну пере­писки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений физического лица без его согласия, кроме как на основании судебного решения. В то же время закон (п. 4 ст. 11) вводит обязательное лицензирование деятель­ности негосударственных организаций и частных лиц по обработке и предоставлению пользователям персональных данных. Очевидно, что на профессиональную работу жур­налистов это не распространяется.

Еще одна категория конфиденциальной информации — коммерческая тайна. Понятие коммерческой тайны имеет принципиальное значение. Согласно п. 1 ст. 139 ГК РФ, к этой категории относится информация, одновременно отве­чающая следующим условиям: а) она имеет действитель­ную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам; б) к ней нет свободного доступа на законном основании; в) ее обладатель принима­ет меры к охране ее конфиденциальности.

В этой связи обращает на себя внимание постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Фе­дерации от 24 ноября 1998 года № 3900/98 по иску ТОО «Театр актера и куклы «Гонг»» к МУП «Редакция газе­ты «Каменский рабочий»» и др. о запрете публикации программ передач телекомпании «Гонг». Ссылка истца на то, что программа передач является результатом творчес­кой деятельности и подлежит охране авторским правом, была судом отклонена. Суд заключил, что программы пере­дач представляют собой информацию о передачах и време­ни их выхода в эфир, а значит не являются объектом автор­ского права.

В то же время, согласно ст. 128 ГК РФ информация является объектом гражданских прав, которая в соответ­ствии со ст. 139 ГК РФ может охраняться как служебная или коммерческая тайна либо в режиме промышленной собственности. При этих условиях действует запрет на использование информации без согласия ее правообладате­ля. Но «для режима служебной или коммерческой тайны главным требованием является неизвестность информации третьим лицам, отсутствие свободного доступа к охраняемой информации, то есть обеспечение ее владельцем условий конфиденциальности». Поскольку названным требованиям программы телепередач не соответствовали — они сначала публиковались истцом в бесплатной газете «Удача» и лишь затем перепечатывались ответчиками, — постольку в иске было отказано.

Сведения, которые не могут составлять коммерческую тайну, определяются законом и иными правовыми акта­ми. Одним из таких актов является постановление Прави­тельства РСФСР «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну» от 5 декабря 1991 г. №35.

В случае разглашения коммерческой тайны п. 2 ст. 139 ГК РФ предусматривает возложение обязанности возмес­тить причиненные убытки на лиц, незаконными методами получивших информацию. Такая же обязанность возлага­ется на работников, разгласивших коммерческую тайну вопреки трудовому договору, в том числе контракту, и на контрагентов, сделавших это вопреки гражданско-право­вому договору. Следовательно, если журналист не нарушил закон, получая информацию, то за разглашение сведений, составляющих коммерческую тайну, он ответственности не несет.

Подчеркнем, что упомянутые выше законы, включая Гражданский кодекс, в вопросах охраны тайн не делают различия между журналистом и любым другим граждани­ном, между редакцией СМИ и любым другим юридическим лицом. Однако Закон о СМИ построен по иной схеме. В свя­зи с этим возникает вопрос о том, каким образом сопряга­ются эти нормативные акты в доктрине и на практике. Представляется, что приоритет Гражданского кодекса над другими законами касается исключительно отношений, ре­гулируемых гражданским законодательством и исчерпыва­ющим образом перечисленных в ст. 2 ГК РФ. Иное реше­ние означало бы неоправданную экспансию частноправовых регуляторов в сферу публичного права. Кроме того, необхо­димо учитывать один из основополагающих общеправовых принципов: lex specialis derogat general! («специальный закон вытесняет общий»).

Обратим внимание также на то, что предусмотренный ст. 139 ГК РФ правовой режим коммерческой тайны в равной мере распространяется и на служебную тайну. Сле­довательно, понятие служебной тайны не тождественно по­нятию служебной информации ограниченного распростра­нения. В том случае, когда такая информация не отвечает перечисленным в указанной норме Гражданского кодекса критериям (коммерческая ценность, неизвестность треть­им лицам, принятие мер по охране конфиденциальности), она не может считаться служебной и, следовательно, спе­циально охраняемой законом тайной.

Согласно ст. 13.14. КоАП РФ разглашение информации с ограниченным доступом является административным пра­вонарушением (за исключением случаев, когда разглаше­ние такой информации влечет уголовную ответственность). При этом не имеет значения, каким именно федеральным законом ограничен доступ к этой информации и каково ее содержание. Предусмотренное Кодексом наказание — ад­министративный штраф на граждан в размере от пяти до десяти МРОТ, на должностных лиц — от сорока до пятиде­сяти МРОТ. Дела по данной статье возбуждаются прокуро­ром без составления протокола и рассматриваются судьей.

Следует обратить внимание на то, что субъектом право­нарушения здесь может быть только виновное физическое лицо, которое получило доступ к информации с ограничен­ным доступом в связи с исполнением служебных или про­фессиональных обязанностей. По аналогии со ст. 2 Закона РФ «О государственной тайне» формула «получить доступ» означает санкционированное полномочным должностным лицом ознакомление конкретного лица со сведениями, со­ставляющими информацию с ограниченным доступом. Сле­довательно, журналист может быть привлечен к ответствен­ности по ст. 13.14. КоАП РФ только в случае разглашения конфиденциальной информации, к которой он был допу­щен официально и под условием ее неразглашения. Под­черкнем, что ст. 41 Закона о СМИ также запрещает редак­циям разглашать в своих материалах и сообщениях сведения, предоставленные гражданином с условием сохра­нения их в тайне.