Право и саморегулирование прессы

В Швеции вся деятельность государственных и коммунальных органов власти должна происходить в свете гласности. Это очень старый принцип, который появился в основных законах еще в восемнадцатом веке. Положения об этом принципе гласности по-прежнему находятся в конституции, а точнее, в Законе о свободе печати. Принцип гласности должен гарантировать возможность общественного контроля.

Содержание принципа состоит в том, что все документы и вся информация, включая записи на пленках и информацию, заложенную в компьютеры, которые находятся в распоряжении властей, должны быть доступны для всех. Гласность является основным правилом, секретность – исключением. Это означает, что всегда требуется поддержка закона, чтобы власть могла отказать в выдаче информации или документа.

Поскольку принцип гласности заложен в Основном Законе, то он действует всегда в качестве исходного пункта, и другие законы, как и отдельные служащие, должны всегда руководствоваться этим принципом. Поскольку этот принцип входит в конституцию Швеции, то его отстаивают также в качестве шведского права относительно прав ЕС и Европейского Союза, (членом которого Швеция является с 1995 года. Под принцип гласности подпадает также то, что все протоколы заседаний судов и избранных представителей, например риксдага, коммунальных уполномоченных и т.п., открыты для общественности.

Имеется много причин для того, чтобы органы власти осуществляли свою деятельность под контролем общественности. Основополагающая причина состоит в том, что речь идет об общих для всех делах, которые касаются каждого и ведению которых все жители Швеции в качестве налогоплательщиков помогают, оплачивая расходы. Благодаря праву на контроль шведы получили возможность оказывать воздействие на эти по своей природе общие дела. Следовательно, принцип гласности имеет важное значение для демократии. Правда, есть одно исключение. Глава государства – король Швеции – формально вообще не имеет власти, он даже не имеет права обнародовать свое мнение по политическим вопросам.

Другая причина касается правовой безопасности. Тот, кто зависит от действий властей, должен иметь полный доступ к соответствующим документам с тем, чтобы проверить, как рассматривается его дело, иначе ему может быть трудно воспользоваться своими гражданскими правами. Очень важно также, чтобы другие лица осуществляли контроль. Отдельный человек, который поссорился с могущественной властью, вероятно, вряд ли сможет самостоятельно успешно противостоять ей. Если все происходит под общественным контролем, то соотношение сил выравнивается, и тогда риск совершения злоупотреблений или каких-либо ошибок снижается.

Если власти работают открыто, то на них усиливается также давление, чтобы они работали эффективно. Излишняя бюрократия становится видимой и ее можно критиковать. При отсутствии любого общественного контроля дело может сложиться так, что в работе окажется слишком много рутины, а импульсы к переменам исчезнут. Конечно, принцип гласности иногда означает некоторую дополнительную работу для органа власти, например, когда служащий должен отложить другую работу в сторону, чтобы помочь журналисту получить документы по какому-либо делу. Но в долгосрочной перспективе право на контроль таким образом вносит свой вклад в повышение эффективности деятельности органов власти.

Правила, которые поддерживают принцип гласности

Для поддержания принципа гласности появились положения многих законов, облегчающие и гарантирующие возможность контроля. Например, все органы власти обязаны вести регистр своих документов для облегчения общественного контроля. Подобный перечень часто называется журналом входящих и исходящих бумаг. В регистре должно присутствовать и то, что подпадает под правила секретности. Таким образом, может быть разрешено сохранять документ в тайне, но весьма редко скрывается сам факт существования этого документа, что немаловажно.

Другое действующее в стране правило, которое поддерживает принцип гласности, является правом на обжалование. Если орган власти не выдает документ, то это решение можно обжаловать в суде. Очень часто суд признает правоту жалобщика.

И если служащий или орган власти совершил какую-либо ошибку при рассмотрении дела, например недостаточно быстро ответил на запрос, то можно послать жалобу парламентскому омбудсмену, который может принять меры. В служебных отчетах парламентского омбудсмена содержится подробное изложение того, как должны действовать власти, чтобы обеспечить наилучший контроль.

Разумеется, в Швеции существуют правила секретности. Но существуют также ограничения того, что охватывается принципом гласности.

Например, документы личного характера, такие как чисто личные письма, не подлежат огласке. Важное исключение касается таких документов, над которыми идет текущая работа. «Надлежащий ход работы» не должен испытывать помех, например из-за того, что служащего заставляют выдавать посетителям незаконченные документы. Понятно, что было бы неправомерно, если бы судья, который сидит и дорабатывает решение, был обязан разрешать общественности «подглядывать через плечо» и следить за ходом его мыслей. То же самое относится и к деятельности чиновников, которые работают над тем или иным документом.

Закон о секретности

Таким образом, основной принцип состоит в том, что все должно быть открыто и доступно в органах власти. Чтобы сделать исключение из этого принципа, необходимо существование законных положений о секретности, на которые можно опереться. Они имеются главным образом в особом законе – Законе о секретности. Положений о секретности много и они имеют различный характер. Они могут касаться таких вопросов, как государственная безопасность или финансы страны, профилактика правонарушений и наказание за преступления, защита информации об отдельных лицах или предприятиях и т.п. Различие между Швецией и странами, где отсутствует принцип гласности, состоит не в том, что в Швеции меньше правил секретности, а в том, что их применение очень сильно ограничено, что прежде всего зависит от самого основного принципа, т.е. гласность является основным правилом.

Это закон, который определяет, являются ли эти данные секретными или нет. Нельзя создать секретность в результате принятия решения, что нечто должно быть тайным. Иными словами, секретность не возникает путем «засекречивания». Гриф или надпись на документе, что он является секретным, имеет лишь значение «сигнала предупреждения» для тех, кто обращается с документом, что они должны соблюдать осторожность и не распространять его содержание.

Правила секретности почти никогда не являются абсолютными. В законе говорится, что некая информация может храниться в тайне при определенных обстоятельствах.

Основной принцип состоит в том, что секретность должна предотвращать нанесение ущерба интересам людей или общества. Поэтому секретность не должна действовать, если информация может быть выдана без риска нанесения подобного ущерба. Разумеется, это рассуждение покоится на основополагающем принципе гласности: не должно быть какой-либо излишней таинственности.

Требования принципа гласности к органам власти

Органы власти должны быстро рассматривать запросы общественности о предоставлении документов и данных. Орган власти должен так организовать свою деятельность, чтобы пожелания общественности могли удовлетворяться гибким способом. Неукоснительно поддерживаются основные правила, обеспечивающие соблюдение конституционного принципа гласности.

Желание ознакомиться с доступным для общественности документом должно быть исполнено, как только служащий в органе власти окажется на рабочем месте. Не имеет никакого значения, если тот, кто хочет ознакомиться с документом, приходит «не в часы приема». Поручение, которое касается принципа гласности, должно все же выполняться.

На запросы об официальной информации всегда необходимо отвечать прямо. Когда служащий, к которому поступает запрос, сомневается в том, можно ли выдать документ или информацию, он должен немедленно попытаться выяснить этот вопрос. Служащий не может ответить: «Я не знаю, можете ли Вы получить этот документ, я не успеваю ответить на этот вопрос сейчас же. Вы должны вновь прийти через неделю». Тот, кто потребовал ознакомить его с документом, должен получить ответ в течение суток. Это простое, хорошо запоминающееся правило, которое нашло свое подтверждение в деятельности парламентского омбудсмена.

Требование о выдаче документа должно в каждом отдельном случае особо проверяться. Даже если на документе стоит гриф секретности или он ранее считался секретным, орган власти должен принять решение о том, можно ли его выдавать именно в данном случае. Вероятно, что он может быть выдан на определенных условиях или после изъятия некоторых деликатных частей. Возможно, что гриф секретности был поставлен на него по привычке. Всегда должна происходить проверка.

Общественность имеет право ознакомиться с документом на месте. Это означает, что в органах власти должно найтись место для того, кто желает сесть и в полном покое поразмышлять над материалом, который он запросил для ознакомления.

Орган власти обязан предоставить информацию устно, например по телефону. На телефонные запросы о содержании официального документа необходимо отвечать таким же способом, как если бы кто-то пришел лично, т.е. немедленно.

Орган власти обязан выдавать копии официальных документов. Представители общественности не вправе брать документы на время с собой, однако имеют право на получение копий. Это также должно происходить сразу. Органы власти имеют право на получение оплаты, если число копий превышает девять экземпляров.

Орган власти обязан пересылать документы по почте или факсу. Просьба по телефону, телефаксу или письму о присылке копии официальных документов должна выполняться таким же способом, как и при личном посещении. Таким образом, все должно происходить быстро.

Требование об ознакомлении с одним документом или несколькими документами должно быть настолько точно определено, чтобы орган власти мог идентифицировать документ или документы. Как только требование точно определено, неважно, потребуется ли много времени для выдачи материала; он должен быть выдан все равно. Плата за выдачу документа не взимается.

Если общественности на основе принципа гласности в требовании отказано, то должно даваться указание о праве на обжалование. Если запрошенный документ или информацию нельзя выдать, то тот, кто подал запрос, должен получить инструкции, как надо поступать, чтобы этот вопрос был изучен более основательно. Наконец, орган власти должен предоставить письменное решение с информацией, как можно обжаловать это решение.

Свобода слова и свобода информирования

В связи с тем, что положения принципа гласности содержатся в Законе о свободе печати, открытость и контроль за деятельностью государственных органов являются важными предпосылками полноценной свободы печати. «Для содействия свободному обмену мнениями и всестороннего освещения каждый шведский гражданин должен иметь право знакомиться с официальными документами», – записано в Законе о свободе печати. Следовательно, свобода слова и гласность связаны между собой.

Но свободу слова имеют не только те, кто не участвует в деятельности органов власти и изучает ее. Это же самое в еще более высокой степени относится к тем, кто работает в органах власти. Все занятые в органах власти имеют свою свободу слова. Эту свободу слова часто называют свободой информирования.

Свобода информирования означает, что государственные служащие всегда имеют право разговаривать с журналистами, писать письма и дискуссионные статьи в газеты и т.п., в том числе с критикой своей собственной организации. В принципе необходимо держаться рамок обязательств по своей подписке о неразглашении служебной тайны, если таковая имеется, но свобода информирования также означает фактически право иногда нарушать подписку о неразглашении служебной тайны.

Тот, кто предпочитает разговаривать с представителем средств массовой информации с гарантией анонимности, получает очень надежную правовую гарантию своей анонимности. Это обычно называют защитой источника информации, которая также регулируется основным законом и обеспечивает очень надежную правовую защиту.

Свобода информирования существует уже давно, хотя эти случаи не назывались именно таким образом. Вот что писали в отчете о работе комиссии экспертов в области свободы печати в 1912 году: «Происходящий самокритичный анализ, потребность в котором испытывает общество, по-видимому, вряд ли может обходиться без эффективной гарантии анонимности в нашем небольшом по размеру обществе и в народе с нашим складом характера. С учетом социального окружения – семьи, начальства, товарищей, деловых отношений и т.п. – и опасения моральных или экономических неудобств с их стороны у нас оказывается огромное давление на свободу слова отдельного человека.

Очевидно, что это никоим образом не означает демократического развития, к которому общество стремится, каких-либо изменений в этой связи, скорее наоборот. Ложный «корпоративный дух» и ложное «чувство солидарности» остаются факторами, которые наносят ущерб обществу и которые надо учитывать. При таком давлении гарантия анонимности остается предохранительным клапаном, который во многих случаях только и создает возможность сказать то, что следовало сказать, привести факты, которые следовало привести».

Как было отмечено выше, свобода информирования включает также право того, кто дал подписку о неразглашении служебной тайны, в определенных рамках нарушать подписку. Это право действует в случае, когда информация предоставляется средствам массовой информации или автору, если цель состоит в том, чтобы эта информация была напечатана или использована иным образом в связи с публикацией.

Идея, лежащая в основе этого «права на утечку информации», тоже связана с тем, что положения о секретности должны быть гибкими. Путем предоставления каждому, кто имеет доступ к служебной информации, определенной свободы в оценке того, что следует в первую очередь довести до сведения средств массовой информации, намеренно ослабляется секретность в надежде на то, что те вопросы, которые действительно нуждаются в широком обсуждении, не останутся под покровом секретности.

В этом смысле свобода информирования действует не во всех случаях секретности. Во-первых, это право действует не для документов, а только для устного сообщения сведений. Во-вторых, оно не действует для так называемых совершенно секретных документов. С большой долей приблизительности можно сказать, что секретность, которая охраняет интересы отдельных лиц, чаще всего относится к этому виду секретности; в этом случае свобода информирования не действует.

Напротив, свобода информирования часто преобладает в области секретности, которая охраняет общественные интересы. Но это – всего лишь исходный пункт. Граница между совершенно секретными документами и такой секретностью, в которой резервируется место для свободы информирования, установлена в Законе о секретности.

Свобода информирования задумана как «предохранительный клапан». На совести отдельного служащего остается принятие решения, какую информацию можно давать в тех рамках, которые предоставлены свободой информирования. Нет какой-либо обязанности по использованию свободы информирования; потому-то она и называется свободой, а не обязанностью информирования.

На практике свобода информирования может применяться как угодно. Не требуется никакой «хорошей цели». Правила защищают как служащего, который получает оплату за выданные им сведения, так и того, кто «допускает утечку» в собственных интересах, в частности для того чтобы нанести ущерб тому органу власти, где работает этот служащий. Этот орган власти мало что может сделать при подобном использовании свободы информирования.

Тот, кто воспользовался свободой информирования, не должен разыскиваться властями. Действует запрет на розыск. Если существует подозрение, что совершено преступление, т.е. нарушена граница свободы информирования, может проводиться расследование. Однако орган власти не должен заниматься этим самостоятельно, а обязан действовать через канцлера юстиции, являющегося единственным обвинителем, который может расследовать преступления против свободы информирования.

Будущее шведского принципа гласности

Корни принципа гласности столь же давние, как и корни шведской свободы печати. Они восходят к первому Закону о свободе печати 1766 года. Эта свобода считалась самой демократичной в Европе того времени, но она не была уникальной. Британское законодательство было принято примерно на пятьдесят лет раньше, но оно было менее радикальным. А через двадцать пять лет Соединенные Штаты Америки также провозгласили свободу печати в виде «первой поправки» к конституции.

Современный принцип гласности в качестве правового инструмента является в несопоставимо большей степени разработанным и эффективным по сравнению с теми зародышами, которые появились на свет более двухсот лет тому назад. В результате деятельности шведских судов и особенно шведского парламентского омбудсмена правовые нормы гласности превратились в очень разработанную юридическую систему. Шведские власти и служащие никогда не любили эти правовые нормы, и это еще мягко сказано. Все крупные организации, включая органы власти, имеют тенденцию замыкаться от окружающего мира, а некоторые должностные лица могут иногда думать, что слишком большое внимание уделяется интересам общественности и средств массовой информации.

То, что принцип гласности все же продолжает существовать и развиваться, является результатом того, что его защищают сильная система формальных правил и суды, поддерживающие эту систему. Но таким образом важно понимать, что очевидность принципа гласности и в Швеции не является бесспорной; есть такие люди, которые по различным причинам считают его неудобным.

Перед всенародным референдумом о вступлении Швеции в ЕС будущее принципа гласности было одним из основных вопросов. Поскольку соответствующая правовая традиция в большинстве стран ЕС отсутствует, многие опасались, что шведская гласность будет ослаблена интеграцией в Европейское правовое сообщество. Другие указывали на то, что развитие в ЕС идет в направлении большей гласности.

В договоре о вступлении Швеции в ЕС имеется особая декларация о принципе гласности. В нем положения принципа гласности указываются в качестве основы «конституционного, политического и культурного наследия Швеции».

Противоположная сторона, т.е. ЕС, ответила собственной декларацией, где одновременно со шведской точкой зрения отмечалось, что, как предусматривалось, Швеция в качестве члена ЕС должна следовать правовым нормам Сообщества. С правовой точки зрения остается открытым вопрос, какая концепция возобладает. Если развитие в рамках ЕС в направлении усиления гласности постепенно наберет скорость, то, вероятно, подобное соревнование позиций так никогда и не состоится.

Союз журналистов Швеции особенно остро ставит вопросы о положении принципа гласности в ЕС, в частности перед правовыми инстанциями Союза. Однако важно понимать, что принцип гласности является не только профессиональным инструментом для журналистов. Его основная идея состоит в предоставлении всем гражданам возможности прямого контроля. Точно так же, как свобода печати является свободой для всех, а не только для средств массовой информации.

Свобода печати и свобода слова в средствах массовой информации

В законодательстве Швеции и Финляндии (в Судебной книге 1734 года) декларируется, что судья обязан оправданию отдавать предпочтение перед осуждением. Это положение всегда было применимо и к прессе Швеции.

Швеция стала первой страной в мире, установившей достаточно широкую свободу печати. В 1766 году парламент принял Закон о свободе печати как составную часть конституции. Гораздо реже упоминается тот факт, что в результате государственного переворота в 1772 году свобода печати была практически ликвидирована. После обнародования первого закона о прессе в последние десятилетия XVIII века отмечался возврат к преследованиям и цензуре. Лишь в результате конституционной реформы 1809 года свобода печати восторжествовала, и следующий закон о свободе прессы был принят в 1812 году.

Действующий ныне Закон о свободе печати был принят в 1949 году и основывался на законе 1812 года; позднее в него вносились некоторые поправки. Одна из них касается изданий, печатаемых при помощи специфических средств: ротапринта, фотокопирования и т.п.

В 1992 году аналогичное законодательство было принято для радио, телевидения, кинематографа и других средств массовой информации в виде Закона о свободе слова, который входит в число основных законов.

Закон о свободе печати

В Швеции, как и в некоторых других демократических странах, однозначно запрещена официальная цензура печати, а также иные серьезные ограничения публикации и распространения печатной продукции. Шведские законодатели постарались обеспечить гарантии свободы печати с помощью продуманного сочетания мер.

Главная среди них – введение института ответственного издателя. Всякое периодическое издание, выходящее четыре раза в год или чаще, должно назначить ответственного издателя, единолично отвечающего за содержание публикации. Только он может быть привлечен к ответственности за любое нарушение Закона о свободе печати.

Ответственного издателя назначает владелец издания. Он должен постоянно проживать на территории Швеции (с 1978 года действует поправка, допускающая назначение на эту должность иностранцев, постоянно проживающих в Швеции), быть совершеннолетним и не быть не восстановленным в правах банкротом.

Ответственный издатель может назначить себе заместителя и обязан сделать это, если он не в состоянии исполнять свои обязанности. Только в редких случаях, когда ни тот, ни другой не могут быть привлечены к ответственности за нарушение закона о печати, можно наказать какое-либо другое лицо. Для таких затруднительных положений законом предусматривается «цепочка ответственности», в соответствии с которой правовая ответственность далее возлагается на владельца издания. Если по какой-либо причине и владельцу нельзя предъявить обвинение, ответчиком становится типография. И в качестве крайней меры обвинение может быть предъявлено распространителю – положение, применяемое главным образом к дающим основание для судебного преследования материалам в зарубежных изданиях, ввезенных в Швецию, поскольку в этом случае шведский закон не распространяется на исходные звенья цепочки.

Вопрос о разделении ответственности может ставиться только в случае нанесения ущерба. Чтобы обеспечить возмещение ущерба пострадавшей стороне и в то же время избавить издателя от персональных неприятностей, суд может постановить, чтобы владелец и издатель совместно отвечали за выплату убытков.

Защита источников информации

Введением института издателя с единоличной ответственностью законодатели сознательно создали «козла отпущения» за все нарушения Закона о свободе печати. Обозначив лицо, на которое – наряду с цепочкой заместителей – всегда можно возложить ответственность за любые нарушения, они совершенно намеренно оправдали подлинного виновника. Действительно, закон недвусмысленно запрещает поиск или раскрытие источников журналистской информации. Из этого следует, что лицо, дающее газете какие-либо сведения, не только защищено от судебного преследования, будучи недоступным, но и его личность становится несущественной и тем самым не принимается во внимание с точки зрения закона.

Следует отметить, что эта защита распространяется и на государственных и коммунальных служащих, которые таким образом могут свободно давать информацию газетам и другим средствам массовой информации, не опасаясь юридических последствий или неправового давления или шантажа.

Такие исключительные меры защиты источников информации вызваны тем, что для средств массовой информации – «третьей власти» – (по шведской классификации) нужна по возможности самая полная «прозрачность» деятельности общества, поэтому им необходимо пристально следить за действиями двух других ветвей власти – парламента и правительства.

Не следует преувеличивать отрицательные последствия того, что безнаказанность информаторов может побудить некоторых из них дать «утечку» безответственных, вредных или даже лживых сведений в средства массовой информации.

Закон может защищать информатора, но не освобождает от ответственности за преступление.

Анонимность и ее границы

Разумеется, из общего правила безнаказанности и анонимности источников информации есть некоторые исключения. Если государственные служащие, включая военных, сообщают средствам массовой информации сведения, разглашение которых может представлять угрозу государственной безопасности, это может служить основанием для судебного преследования информаторов (хотя средства массовой информации будут безусловно проявлять колебания по вопросу их выявления).

То же самое касается специально оговоренных в законе случаев, когда официальное лицо разглашает профессиональные секреты.

Гарантия анонимности может быть аналогично нарушена в процессе рассмотрения уголовного дела, не касающегося свободы печати, если суд посчитает, что доминирующие интересы общества или частного лица требуют раскрытия источника информации.

Последние поправки усилили защиту источников информации и укрепили гарантии анонимности информаторов. Однако эти гарантии не распространяются на случаи, когда сбор или обнародование информации влечет за собой или предполагает государственную измену, шпионаж или другие связанные с ними серьезные преступления.

Доступ к официальным документам

Еще одна примечательная черта шведского Закона о свободе печати – принцип свободного доступа к официальным документам. В этом также проявляется намерение законодателей поддерживать средства массовой информации в их роли общественных контролеров.

Принцип, согласно которому каждый шведский гражданин может иметь доступ практически ко всем документам правительственных или коммунальных учреждений, был введен еще в первом Законе о свободе печати 1766 года. Он был уникальным в то время и в настоящее время введен в таком объеме и контексте лишь в немногих странах мира.

Этот принцип дает любому лицу – в том числе иностранцу – право обращаться в правительственное или коммунальное учреждение за разрешением ознакомиться с любым хранящимся в его архивах документом, независимо от того, касается этот документ его лично или нет. По закону должностные лица обязаны предоставить такую возможность и даже, если это технически осуществимо, снабдить копиями запрошенного документа.

Это право чрезвычайно важно для всякого участника судебных или иных разбирательств, в которые вовлечены государственные учреждения. Но оно в равной степени важно для журналистов, занимающихся поисками информации о том, что происходит за стенами бюрократических учреждений. Поиск ими фактов заметно облегчается правом шведских официальных лиц предоставлять устную информацию о своей деятельности.

Право доступа к информации ревностно охраняется не только самими средствами массовой информации, но и парламентским омбудсменом. По традиции парламентский омбудсмен считает одной из главных своих обязанностей следить за осуществлением и применением этого права.

Ограничения на ограничения

Разумеется, в праве доступа к официальным документам есть исключения. Однако сами эти ограничения в Швеции более ограничены и более четко очерчены, чем в большинстве других стран. Все исключения из общего положения о доступе к документам очень подробно описаны в Законе о секретности 1980 года (который не является частью конституции и потому в него легче внести изменения). Любой документ, который по Закону о секретности не относится к секретным, по определению доступен общественности.

На первом месте в перечне документов, которые могут быть недоступны для изучения общественностью, стоят вопросы, касающиеся национальной безопасности и внешних сношений. Другие категории документов, которые могут быть изъяты из правила доступности, касаются уголовных дел, финансового положения частных лиц и информации о личных интересах и безопасности отдельных лиц. Положения, разрешающие секретность и устанавливающие максимальные сроки ее соблюдения, не являются безусловными. В зависимости от каждого конкретного случая степень секретности может быть снижена или вообще отменена. Более того, решения на основе этого закона не являются окончательными. Дело может быть возобновлено, а ограничения отменены в любое время до истечения срока секретности.

Отказ в просьбе ознакомиться с официальным документом может быть обоснован только соответствующей ссылкой на определенное положение или положения Закона о секретности. Ходатайствующий вправе получить письменное объяснение отказа с указанием органа власти (в терминах закона), отказавшегося предоставить документ, и с упоминанием о его праве обжаловать это решение. Высшей апелляционной инстанцией обычно является Верховный административный суд.

Отказ в удовлетворении запроса ознакомиться с официальными документами не подлежит обжалованию только в тех случаях, когда решение о соблюдении секретности принято правительством, парламентом, верховными судами и парламентским омбудсменом.

Нарушения

Нарушения, наказуемые согласно Закону о свободе печати, перечислены в законе. К ним относятся преступления против государства (государственная измена, подстрекательство к войне и мятежу, заговор, антиправительственная агитация и т.п.), а также клевета, угрозы или оскорбление меньшинств по причинам расы, цвета кожи, убеждений, этнического происхождения, незаконное применение насилия и т.п. Относительно мер наказания этот закон отсылает к другим законам, таким как Уголовный кодекс или Закон о секретности.

Судебные преследования газет связаны главным образом с клеветой. Порнография более не наказывается по шведским законам, за исключением особых случаев.

В целом уголовные и гражданские дела, связанные с нарушением Закона о свободе печати, в Швеции чрезвычайно редки.

Ведение судебного процесса

Законодатели стремились защитить средства массовой информации от юридических забот путем создания особых правил и учреждений для ведения дел, связанных с Законом о свободе печати. Для судебного преследования по этому закону нужно решение канцлера юстиции, поэтому обычные местные прокуроры не могут возбудить дело. Канцлер обязан заручиться согласием правительства до начала дела, которое может иметь политические последствия. Как видим, нужно предусмотреть многое, прежде чем передать дело в суд.

Более того, состав обычных судов меняется особым образом при рассмотрении дел, касающихся прессы. Исходя из теории, что непрофессионалы склонны более благоприятно относиться к смелым и напористым средствам массовой информации, чем юристы, дела в отношении прессы рассматриваются с участием присяжных (если только обе стороны не отказываются от суда присяжных).

Суд присяжных – институт, не характерный для шведской судебной системы, – состоит из девяти заседателей-непрофессионалов, выбранных из списка после того, как участвующим сторонам была предоставлена возможность исключить кандидатуры, которые они сочли пристрастными или неподходящими по другим причинам.

Задача присяжных – поддержать или отвергнуть конкретные обвинения, предъявленные в суде относительно виновности ответственного издателя. Для признания виновности необходимо согласие, по меньшей мере, шести присяжных. Члены суда могут оправдать обвиняемого независимо от признания присяжными его вины, однако не могут отменить их решения о невиновности. Как видим, судопроизводство поставлено таким образом, что газеты находятся в несколько привилегированном положении.

Следует отметить, что приведенные данные о законодательстве по печати в основном касались периодических средств массовой информации. Однако те же самые основные принципы и гарантии, за исключением особых правил в отношении ответственного издателя журналов, применимы к продолжающимся и непериодическим изданиям. Наиболее важное отличие состоит в том, что юридическая ответственность за содержание непериодических изданий обычно возлагается на конкретного автора. В других случаях цепочка ответственности в основном та же.

Закон о свободе слова

Новый, входящий в число основных законов Закон о свободе слова – охватывает почти все существующие электронные средства массовой информации, такие как радио, телевидение, видео и кино.

Новый закон создан по образцу Закона о свободе печати. Так, цензура любой программы официальными органами запрещена. За каждую программу единоличную юридическую ответственность несет заранее назначенное одно лицо. Положения законов для прессы по поводу клеветы и других правонарушений, ведения судебных дел и судебных процедур применимы также к радио и телевидению.

Это означает, что принципы Закона о свободе печати, которые запрещают цензуру и гарантируют свободу публикаций, применимы ко всем видам современных средств массовой информации, кроме двух случаев. Одно исключение касается использования диапазона радиочастот. Из-за нехватки свободных частот лишь небольшое число компаний («Шведское радио», «Шведское телевидение» и независимый канал ТВ-4) получили право вести радио- и телепередачи для широкой аудитории.

Этот статус квази монополии выдвигает особые требования к содержанию программ. Так, вещательные компании обязаны придерживаться строгих критериев объективности и непредвзятости. Назначенная правительством Комиссия по вещанию изучает программы и рассматривает жалобы, чтобы обеспечить соблюдение данных критериев.

Второе исключение касается предварительных просмотров. Закон о свободе слова предусматривает правовую основу для внимательного изучения фильмов, предназначенных для широкого показа. В соответствии с законом, предназначенные для широкого показа в Швеции кинофильмы просматриваются Государственным управлением по цензуре фильмов, которое уполномочено устранять из фильмов отдельные сцены или совсем запрещать показ фильма. Предварительный просмотр осуществляется главным образом в интересах самых юных зрителей и направлен прежде всего против показа сцен насилия или разврата.

Новое конституционное законодательство допускает также предварительный просмотр видеофильмов, рассчитанных на широкую аудиторию. Возможен запрет дальнейшего распространения видеозаписей и фильмов, а распространители запрещенной видеопродукции могут быть привлечены к суду.

Закон о свободе слова распространяется и на телетексты, если у зрителя нет возможности повлиять на содержание передаваемого. Это означает, в частности, что включение рекламы в такие передачи может быть запрещено по закону.

Совет по делам прессы и Кодекс журналистской этики

В течение многих десятилетий организации шведской прессы стремились стоять на страже гарантированных конституцией свобод. Уже в 1916 году Клуб публицистов (Национальный пресс-клуб), Ассоциация шведских газетных издателей и Союз шведских журналистов создали Шведский совет по делам прессы – первую в мире организацию такого рода. В 1923 году Клуб публицистов впервые принял Кодекс журналистской этики. После ряда поправок в 1994 году Кодекс в современном виде был утвержден и принят к исполнению журналистами, издателями и вещательными компаниями.

Цель Кодекса – обеспечить соблюдение высоких этических норм вообще и особенно защиту личности от вторжения в ее частную жизнь, от клеветы и прочих публикаций, наносящих ей ущерб. Особый раздел посвящен борьбе с редакционной рекламой и другими неправомерными приемами, рассчитанными на введение в заблуждение читателя. За нарушениями такого рода следит специальный комитет.

Этические принципы для средств массовой информации Швеции могут быть сведены к следующим:

·         предлагай корректные новости;

·         не избегай дискуссий;

·         уважай личность;

·         осторожно обращайся с иллюстрациями;

·         выслушай и другую сторону;

·         не поминай имен всуе.

Этические принципы дополняются профессиональными правилами для журналистов, оговаривающими их благонадежность, методы сбора материала, время выхода в свет публикаций.

В 1969 году было учреждено Бюро омбудсмена по прессе для широкой общественности, предназначенное для контроля за соблюдением этических норм. Жалобы должны направляться омбудсмену по прессе, который вправе действовать и по собственной инициативе. Он может отклонить жалобу, если сочтет ее необоснованной или если газета согласна напечатать приемлемые для жалобщика поправки или опровержение.

Если омбудсмен по прессе находит, что жалоба носит более серьезный характер, он направляет ее в Совет по делам прессы, который затем публикует заявление, оправдывающее или порицающее газету. Порицающее заявление Совета публикуется в данной газете и в профессиональных органах прессы. В дополнение к публикации порицающего мнения провинившаяся газета должна заплатить штраф.

Совет состоит из шести членов, двое из которых представляют широкую общественность, трое назначены организациями прессы, а шестой – председатель, обладающий правом решающего голоса. Последний обычно являлся членом Верховного суда.

Следует подчеркнуть, что Совет по делам прессы, омбудсмен по прессе и Кодекс журналистской этики образуют сугубо добровольную неправительственную систему, которая регулируется и финансируется исключительно самой прессой.

Шведские омбудсмены

Защита прав граждан в их взаимоотношениях с властями – один из основополагающих принципов шведского права. В осуществлении этого принципа важную роль играет институт омбудсменов. Омбудсмен – это должностное лицо, на которое возложен надзор за строгим соблюдением законов и постановлений в правоприменительной практике государственных, муниципальных и других органов власти. К омбудсмену может обратиться каждый, по отношению к кому орган власти или должностное лицо поступили неправомерно. Парламентские омбудсмены назначаются риксдагом (парламентом). Защищая граждан от злоупотребления властью, от неправомерных или ошибочных решений административных органов и судебных инстанций, они укрепляют доверие к законности и надежность прав граждан.

В ряде специальных областей имеются и другие омбудсмены, которые назначаются правительством и подчиняются парламентским омбудсменам. Они осуществляют тот же надзор, но каждый в сфере своей специальной компетенции. Особое место занимает омбудсмен по прессе, который, в отличие от других, назначается особым комитетом заинтересованных организаций и представителей парламента.

Парламентские омбудсмены

Институт омбудсменов при риксдаге (парламенте) был учрежден в 1809 году как орган парламентского контроля за соблюдением законов и других правовых актов всеми судьями, гражданскими должностными лицами и офицерами вооруженных сил.

При парламенте работают четыре омбудсмена, назначаемые на четырехлетний срок. Один из них является административным руководителем группы, который определяет основные направления ее деятельности.

Парламентские омбудсмены осуществляют надзор за деятельностью всех государственных и муниципальных органов и учреждений, их персонала, а также других должностных лиц. Однако есть несколько исключений. В компетенцию парламентских омбудсменов не входит контроль за деятельностью членов правительства, депутатов риксдага и членов муниципальных советов. Каждый омбудсмен имеет свою сферу деятельности.

Любой гражданин, считающий, что власти поступили с ним неправомерно, может направить парламентскому омбудсмену письменную жалобу. Ежегодно рассматривается около 3000 таких жалоб. Примерно одна треть из них оказывается необоснованной и поэтому рассматривается вкратце.

Основное внимание омбудсмены обращают на жалобы, которые особенно важны с точки зрения поддержания справедливого равновесия между требованиями общества и свободой личности. Многие жалобы приходят от людей, пострадавших от бюрократической волокиты.

Риксдаг уполномочил парламентских омбудсменов решать, по каким жалобам следует проводить расследования. Омбудсмены имеют также право направлять в другие учреждения и государственные органы жалобы по таким делам, расследование которых более эффективно будет проведено именно этим учреждением.

В обязанности парламентских омбудсменов входят также периодические инспекции деятельности органов власти, принадлежащих к сфере их надзора. В последние годы таким инспекциям часто подвергались центральные государственные учреждения, административные органы ленов (лен – окружная административно-территориальная единица, в стране 24 лена), тюрьмы, воинские части и т.п.

Парламентские омбудсмены проводя также долговременные исследования, которые в результате нередко ведут к пересмотру существующих законов и порядка их применения. Поводом к такой форме надзора могут послужить материалы, опубликованные в средствах массовой информации, или жалобы населения. Предпринимая подобное исследование, парламентские омбудсмены не обязаны давать какие-либо объяснения о причинах.

Парламентские омбудсмены выступают специальными обвинителями в суде по делам о нарушениях государственными должностными лицами их служебных обязанностей и имеют право подвергать виновных дисциплинарным взысканиям.

Институт парламентских омбудсменов пользуется полной автономией даже в отношении к своему вышестоящему органу – риксдагу, который не вмешивается в их работу, однако их отчеты рассматриваются одним из постоянных комитетов риксдага. После выборочной проверки отчета комитет передает свое заключение в риксдаг.

Можно также сказать, что существует некоторый контроль за деятельностью парламентских омбудсменов со стороны средств массовой информации, поскольку в них ведутся широкие дискуссии по спорным вопросам.

Омбудсмены, назначаемые правительством

Институт омбудсмена по антитрестовскому законодательству был создан в 1934 году и сейчас в его штате около 30 сотрудников.

Деятельность этого омбудсмена основывается на Законе о противодействии ограничениям конкуренции от 1982 года, целью которого является обеспечение такой свободы конкуренции в области экономики, которая соответствовала бы интересам общества. Закон запрещает под угрозой уголовной ответственности два вида ограничительной предпринимательской деятельности: поддержание розничных цен (фиксирование цен «по вертикали») и предварительный тайный сговор о ценах в связи с коммерческими торгами. Однако при определенных обстоятельствах могут быть сделаны исключения.

В остальном шведское антитрестовское законодательство не предусматривает уголовной ответственности. Наоборот, разработан порядок переговоров, которые позволяют устранить негативные последствия действий, ограничивающих свободу конкуренции.

Негативными по своим последствиям ограничениями конкуренции считаются такие, которые в ущерб интересам общества:

·         незаконно влияют на ценообразование;

·         сдерживают продуктивность коммерческой деятельности;

·         препятствуют деловой активности других или ограничивают ее.

Многие необходимые расследования омбудсмен по антитрестовскому законодательству проводит силами своих сотрудников, но наиболее крупные расследования он поручает Государственному комитету по ценам и картелям, Главной инспекции банков или Центральной инспекции частных страховых обществ, где хранятся регистры картелей.

Подавляющее большинство дел разрешается путем переговоров между омбудсменом по антитрестовскому законодательству и затронутыми предприятиями. Если же усилия омбудсмена окажутся безуспешными, он может передать дело в Коммерческий суд.

Коммерческий суд представляет собой специальный судебный орган, состоящий из юристов, экономических экспертов, а также представителей делового мира и потребителей.

Своим решением Коммерческий суд может запретить предпринимателю использовать определенный вид ограничительной предпринимательской деятельности; может обязать его поставлять товар на условиях, соответствующих условиям других предприятий, или может иным образом внести изменения в ограничительную практику предпринимателя.

Суд может также предписать максимальную цену за определенный товар. Судебный запрет или иное предписание суд может дополнить угрозой наложения административного штрафа. Прежде чем наложить запрет или дать иное предписание, Коммерческий суд обычно стремится предотвратить дальнейшие негативные последствия путем переговоров.

Закон о противодействии ограничениям конкуренции содержит также предписания о мерах по контролю за слияниями фирм и предприятий.

Если предприниматель путем какого-либо приобретения (например, покупки другого предприятия, слияния и т.п.) займет на рынке ключевую позицию или еще более укрепит эту свою позицию, что приведет к последствиям, ущербным для интересов общества, то Коммерческий суд должен постараться устранить такие последствия путем переговоров. В качестве крайней меры суд может запретить такое приобретение. Однако этот запрет вступает в силу только после его одобрения правительством.

Предварительное расследование по делу о таком приобретении проводит омбудсмен по антитрестовскому законодательству, который затем решает, передать ли дело в Коммерческий суд.

В задачи омбудсмена по антитрестовскому законодательству входит также противодействие всяким регулирующим мероприятиям, незаконно ограничивающим свободу конкуренции, а также распространение информации для привлечения общественного внимания к проблемам свободы конкуренции.

Омбудсмен по защите прав потребителей вступил в должность в 1971 году. Его задача – обеспечить соблюдение двух законов, защищающих права потребителей: Закона о торговой деятельности и Закона о несправедливых договорных условиях.

В 1976 году институт омбудсмена по защите прав потребителей и Государственное управление по делам потребителей были объединены в один орган, возглавляемый омбудсменом по защите прав потребителей (который одновременно является генеральным директором Государственного управления по делам потребителей). В то же время вступил в силу новый, расширенный Закон о торговой деятельности.

Этот закон регулирует методы маркетинга торговых фирм и других предприятий, занятых продажей товаров, услуг и т.п., но не касается объявлений, выражающих разные мнения или содержащих политическую пропаганду. Такого рода объявления защищены Законом о свободе печати. Любая форма маркетинга в коммерческой деятельности может быть запрещена, если она противоречит обычной торговой практике или будет признана неправомерной по другим причинам. Цель состоит в том, чтобы защитить покупателей и торговцев прежде всего от вводящей в заблуждение рекламы. Закон может быть применен, например, когда поместивший рекламное объявление коммерсант обещает слишком много или привлекает покупателей ценой, которую он впоследствии не может удержать.

Закон о торговой деятельности содержит важный принцип т.н. «обратного бремени доказывания», согласно которому лицо, ответственное за любую форму маркетинга в торговой деятельности, должно суметь потом доказать верность информации о товаре и тех данных и обещаниях, которые содержатся в рекламных объявлениях, на упаковке и в другом рекламном материале.

Торговым фирмам и другим участникам маркетинга может быть особо указано на необходимость в рекламе и других мероприятиях по сбыту давать потребителям всю особенно важную для них информацию, например детальные сведения о ценах, основные характеристики товаров и услуг. В случае особого риска, когда использование товара и/или услуги может причинить вред здоровью человека либо ущерб его имуществу, или когда товар оказывается явно непригодным для его использования по прямому назначению, тогда продажа или сдача внаем такого товара или услуги могут быть запрещены. Это правило подтверждено в Законе о безопасности продуктов, вступившем в силу в 1989 году и содержащем также новые правила о праве возврата товара.

Закон о несправедливых договорных условиях защищает потребителей от применяемых продавцом необоснованных условий договоров купли-продажи, особенно при продаже по типовым договорам дорогостоящих потребительских товаров длительного пользования и услуг. Согласно этому закону могут быть запрещены такие условия договора, которые дают продавцу непомерные преимущества в ущерб покупателю.

Дела, касающиеся некоторых методов торговой практики, продажи опасных потребительских товаров, несправедливых договорных условий, омбудсмен по защите прав потребителей передает на рассмотрение Коммерческого суда.

Обнаружив по поступившим жалобам или в результате собственных расследований нежелательные методы маркетинга или неприемлемые договорные условия, Управление по делам потребителей сначала предпринимает попытку урегулировать дело путем переговоров с целью добровольного соглашения сторон. Если же такое соглашение невозможно, омбудсмен может передать дело в Коммерческий суд с требованием запретить предпринимателю дальнейшее применение таких методов маркетинга или условий договоров. Решение суда о запрете обычно содержит угрозу наложения на предпринимателя денежного штрафа. Решение это не может быть обжаловано.

Управление по делам потребителей ежегодно рассматривает около 4000 дел, из которых 2000-2500 касаются нарушений Закона о торговой деятельности. Около 20 дел передается в Коммерческий суд.

Институт омбудсмена по равным возможностям был учрежден в 1980 году, когда был принят Закон о равенстве прав мужчин и женщин в трудовой деятельности. Задача омбудсмена по равным возможностям – добиваться соблюдения этого закона и в остальном всемерно содействовать стремлениям общества добиться равенства полов в трудовой жизни. Закон о равенстве должен способствовать достижению равных возможностей полов в труде, в его условиях, в возможностях развития потенциальных способностей в процессе труда. Закон запрещает дискриминацию по признаку пола и требует активных действий для достижения равенства полов на рабочем месте.

Деятельность омбудсмена по равным возможностям заключается главным образом в информации, воздействии на общественное мнение и рассмотрении отдельных случаев дискриминации. Омбудсмен должен, насколько возможно, действовать методами консультаций, советов и разъяснений, дискуссий, стремясь в первую очередь к тому, чтобы работодатель добровольно следовал предписаниям закона.

Ежегодно к омбудсмену поступает около 150–200 заявлений, из которых примерно 75 – это случаи дискриминации по признаку пола, в большинстве своем при найме на работу. Остальные дела касаются работодателей, не содействующих равноправию полов в труде в соответствии с законом. Омбудсмен может также производить расследования по собственной инициативе. Если по делу о дискриминации по признаку пола не удастся достичь соглашения сторон, то оно может быть передано в Суд по трудовым конфликтам. В других случаях, когда попытки убедить работодателя принять активные меры в соответствии с законом окажутся безуспешными, он может обратиться к Комитету по равным правам с предложением, чтобы Комитет предписал работодателю принять соответствующие меры.

Та часть закона, которая обязывает работодателей активно содействовать равноправию мужчин и женщин в труде, может быть заменена предписаниями договоров о заработной плате, заключенных между организациями работодателей и профсоюзами. Такими соглашениями охвачено около 90% всех работающих по найму, что возлагает на обе стороны рынка труда ответственность за активное содействие равноправию мужчин и женщин в труде. Запрещение дискриминации по признаку пола не может быть отменено никакими соглашениями.

В 1986 году был учрежден пост омбудсмена по вопросам этнической дискриминации. Этот институт был создан в соответствии с Законом о противодействии этнической дискриминации, принятым в том же году. Закон определяет этническую дискриминацию как несправедливое, оскорбительное отношение к человеку по признаку расы, цвета кожи, национальности, этнического происхождения и вероисповедания.

Задачей омбудсмена по вопросам этнической дискриминации является противодействие ее проявлениям в обществе и в особенности на работе (но не в частной жизни).

В соответствии с положением, омбудсмен по вопросам этнической дискриминации должен:

·         помогать жертвам дискриминации в защите их прав, давая компетентный совет и информацию;

·         участвовать в формировании общественного мнения, выступая на публичных дискуссиях;

·         давать рекомендации по законодательным и другим мерам борьбы с этнической дискриминацией.

Омбудсмен не может, однако, оказывать влияние на решения судов и других административных органов по каждому отдельному делу.

Специальный комитет, назначаемый правительством, консультирует омбудсмена по принципиально важным вопросам применения закона. Кроме того, комитет должен вносить предложения об изменениях действующего закона и о методах противодействия этнической дискриминации.

Омбудсмен по прессе

Шведский Совет по прессе, или Суд чести, основанный в 1916 году, является старейшим в мире и единственным в своем роде. Его учредителями были Национальный пресс-клуб, Союз журналистов и Ассоциация издателей газет.

Совет по прессе состоит из судьи, который является председателем, представителей названных выше организаций-учредителей (по одному от каждой) и двух представителей общественности, никак не связанных с издателями газет и их организациями.

Институт омбудсмена по прессе для широкой общественности был создан в 1969 году. Назначение на пост омбудсмена производится особым комитетом, состоящим из парламентских омбудсменов и председателей Пресс-клуба и Шведской ассоциации адвокатов. Раньше, когда омбудсмена по прессе не было, жалобы на нарушение общепринятой газетной практики рассматривались в Совете по прессе, теперь же они направляются сначала омбудсмену по прессе, который имеет также право возбуждать дела о нарушениях по собственной инициативе.

Любой заинтересованный гражданин может направить омбудсмену по прессе жалобу или протест по поводу опубликованного в печати материала, который он считает нарушением журналистской этики. Однако задетое газетой лицо должно дать свое согласие в случае, если его жалоба повлечет за собой взыскание газете.

Получив заявление с жалобой, омбудсмен должен установить, готова ли газета опубликовать исправление или соответствующий ответ. Для этого омбудсмен может связаться с газетой. Если урегулировать дело таким путем невозможно и омбудсмен считает, что газета нарушила общепринятую практику, он может начать расследование, обратившись прежде всего к главному редактору газеты.

Закончив расследование, омбудсмен может выбрать одну из следующих возможностей:

·         признать, что жалоба не дает оснований вынести газете порицание;

·         решить, что полученные сведения достаточно серьезны, чтобы передать дело в Совет по прессе;

·         если нарушение незначительно, вынести газете порицание без обращения в Совет по прессе.

Решения омбудсмена в первом и третьем случаях могут быть обжалованы в Совете по прессе. Недовольные решениями омбудсмена и Совета по прессе имеют право обжаловать их в общем суде.

За подачу жалоб омбудсмену по прессе плата не взимается. Омбудсмен отвечает также на вопросы граждан, касающиеся журналистской этики и газетной практики.

Газета, нарушившая общепринятую газетную практику, должна опубликовать результаты расследования, проведенного омбудсменом или Советом по прессе. Кроме того, на нее может быть в административном порядке наложен штраф.

За последние годы регистрировалось ежегодно 300–400 жалоб на прессу. Многие из них касались освещения газетами судебных процессов по уголовным делам или нарушения неприкосновенности частной жизни граждан. Решения по примерно 30% жалоб были вынесены Советом по прессе, куда эти жалобы были переданы омбудсменом или поданы одной из сторон в целях апелляции. Что касается остальных жалоб, то омбудсмен либо объявлял газете выговор, либо прекращал дело по необоснованности или потому, что газета опубликовала соответствующее исправление. Примерно по 20% жалоб омбудсмен или Совет по прессе наложили на газету взыскания.

Эта система самодисциплины прессы не предписана шведским законодательством – она является совершенно добровольным соглашением, основанным на этических нормах журналистской и газетной практики. Система полностью финансируется тремя организациями прессы.

в начало