Британские институты саморегулирования и их типы

Органы саморегулирования СМИ играют существенную роль в регулировании информационного пространства. Политика государства в сфере массовой информации должна учитывать опыт подавляющего большинства экономически развитых государств, предусматривающих существование органов саморегулирования в сфере периодической печати. В качестве объекта исследования нами была выбрана британская система саморегулирования СМИ, так как её институты в Великобритании сложились в целом гораздо раньше большинства европейских.

На сегодняшний момент существует немало споров вокруг того, что же такое саморегулирование СМИ.

Некоторые специалисты в области права СМИ утверждают, что под саморегулированием следует понимать только добровольные средства воздействия на СМИ, то есть именно те, которые являются продуктом свободного волеизъявления журналистов. Сторонники данной теории категорически отвергают любые попытки законодательно обязать СМИ, либо поощрить их за учреждение органов саморегулирования.

Другие концепции не отрицают возможность существования так называемого “законодательного саморегулирования”, когда закон обязывает СМИ учреждать орган саморегулирования. Критики данного подхода считают, что это создаёт препятствия для развития демократических институтов и морально-этических норм.

Существует также третий подход, который базируется на понятии “законодательного каркаса”, когда в закон включены основные принципы концепции саморегулирования с целью их детализации в практических руководствах, кодексах профессиональной этики и других институтах саморегулирования СМИ. То есть закон в данном случае не обязывает, а наделяет правом СМИ создавать добровольные органы саморегулирования.

Безусловно, характер саморегулирования СМИ зависит от ряда факторов: от формы государственного правления, степени развития демократических институтов, культурно-исторических, нравственных и других особенностей конкретного общества и государства. Эти условия и являются первопричинами существования либо добровольного саморегулирования СМИ, либо законодательного саморегулирования.

Если проследить историю становления и развития добровольных органов саморегулирования СМИ в развитых демократических государствах Западной Европы, можно заметить, что на конфликтных этапах взаимоотношений общества и СМИ определяющую роль в стабилизации ситуаций сыграло именно государство. Кроме того, можно привести в качестве примера Великобританию и США, в которых демократические институты сложились в целом гораздо раньше европейских, однако родиной добровольного саморегулирования СМИ является именно континентальная Европа.

Британская пресса отличается высокой степенью независимости, но в тоже время на различные аспекты деятельности СМИ распространяется около сотни различных законов. Британское гражданское общество ведёт неустанный диалог со СМИ. Поэтому в данном государстве саморегулирование развивается в поле постоянного взаимодействия между медиасообществом, властью и общественностью.

Органы саморегулирования различаются между собой по статусу, составу регулирующих субъектов, характеристикам предмета своей компетенции, нормативной базе деятельности и функциям. В Великобритании представлены два типа регулирующих структур: “открытый”, который направлен на досудебное преодоление информационных споров между гражданами и СМИ и ““внутрикорпоративный”, который развивается в рамках Союза журналистов с его исторически сложившимися обычаями и традициями и неписанными нормами профессионализма.

Безусловно, положительным опытом в международной практике саморегулирования является разрешение информационных споров. В качестве реакции на тенденцию роста числа информационных споров в мире повсеместно возникают специфические структуры, обладающие специальными информационно-правовыми и информационно-этическими полномочиями.

Например, в Великобритании такого рода структуры имеют особо разветвленный и четко выраженный специализированный характер. Различаются они прежде всего предметной направленностью своей компетенции: Совет по стандартам в телерадиовещании, Комиссия по жалобам в электронных СМИ, Общество газетчиков, Общество по стандартам в рекламной деятельности, Комиссия по жалобам на прессу, Ассоциация газетных издателей.

Совет по стандартам заказывает научные исследования по актуальным проблемам взаимодействия телерадиовещания и общества, учитывает общественное мнение в этой области, разрабатывает и внедряет стандарты журналистской деятельности, закрепляет их в Кодексе практических правил в телерадиовещании, подготавливает и принимает заключения по итогам рассмотрения заявлений и т.п.

Комиссия по жалобам в электронных средствах массовой информации рассматривает конкретные случаи нарушения требований Кодекса практических правил, конкретные жалобы на те или иные программы, передачи.

Общество газетчиков ориентируется, в основном, на региональные газеты Ассоциация газетных издателей — на центральные издания. Общество по стандартам в рекламной деятельности занимается спорами, связанными главным образом с рекламой в печатных средствах массовой информации.

Кроме этих основных функций, некоторые организации осуществляют правовую защиту своих членов, помогают им в профессиональной деятельности.

Так, Общество газетчиков оказывает юридическое консультирование (бесплатное или за умеренную плату), дает по запросам журналистов консультации и рекомендации по содержанию редакционных статей в региональных газетах. Ассоциация издателей выдает журналистам карточки, помогающие в их аккредитации, отношениях с руководителями массовых мероприятий, полицией. В частности, карточки содержат обращение к полиции решать споры с журналистами на основе принципа “bode” (доброжелательности). Никаких материальных привилегий эти карточки их обладателям не предоставляют. Их предназначение — создание лучших условий для выполнения профессиональных обязанностей.

Такая специализация сложилась исторически, разграничение компетенции между всеми организациями, закрепляемое в нормативных актах, Кодексе практической деятельности, позволяет компетентно рассматривать общие и конкретные вопросы.

Наиболее известным институтом саморегулирования СМИ является Комиссия по жалобам на прессу и подобные ей структуры. Издательские объединения, которые ранее спонсировали деятельность британского Совета прессы, в 1990 г. решили финансировать создание нового органа саморегулирования – Комиссии по жалобам на прессу. Она была создана организациями, объединяющими издателей, собственников и главных редакторов британской прессы. В 1991 г. PCC приступила к работе.

В задачи данной комиссии входит рассмотрение обращений и жалоб читателей, недовольных какими-либо действиями СМИ. Любой житель страны вправе апеллировать к мнению Комиссии, если его интересы были в какой-либо форме затронуты СМИ. Отметим, что в своей деятельности Комиссия руководствуется только специальным Кодексом Практической Деятельности журналиста, в который включены 16 параграфов с описанием того, что запрещено делать британскому журналисту. И Комиссия, и Кодекс не являются детищем государства, эти структуры были созданы журналистским сообществом для обеспечения интересов общественности. Что касается жителей Великобритании, то они более охотно обращаются для разрешения конфликтов в институты саморегулирования, нежели в суды.

Комиссия по жалобам на прессу является независимым органом, который работает с жалобами общественности на содержание публикаций печатных изданий. Главной задачей Комиссии является разрешение споров между периодическим печатным изданием и лицом, подавшим жалобу. Комиссия — постоянный орган, независимый от печатной индустрии и правительства. Функции Комиссии не закреплены каким бы то ни было законом. 

Комиссии состоит из 16 человек. Большинство членов комиссии — это так называемые представители общественности, которые никак не связаны с деятельностью газет и журналов. Это большинство, которое, кстати, включает в себя действующего председателя, гарантирует независимость PCC от газет, журналов и печатной индустрии, несмотря на то, что финансируется ими.

Независимый председатель выбирается газетами, журналами, печатной индустрией. Он не может совмещать свое председательствование в комиссии и службу, как-либо связанную с изданием газет и журналов. Также в состав Комиссии входят семь редакторов газет и журналов. Это наиболее уважаемые редактора национальной и региональной прессы.

Чтобы гарантировать независимость избрания членов PCC от печатной индустрии, избрание представителей общественности проводится Комиссией по назначениям, возглавляемой профессором Робертом Пинкером — действующим председателем PCC. Роль представителей общественности в PCC — гарантировать, что голос общественности будет услышан PCC.

7 представителей от прессы выбираются также независимой Комиссией по назначениям. Каждый представитель прессы должен быть опытным и авторитетным редактором. Роль представителей прессы — дать профессиональную перспективу работе PCC. Они помогают гарантировать, что PCC сохранит тайну производства.

Срок службы члена PCC — непрофессионала составляет 3 года. По окончании этого срока возможно его приглашение на второй трехлетний срок. А срок работы редактора обычно составляет не более двух лет.

За время существования комиссии ее членами были руководители профсоюзов, врачи, священники, преподаватели вузов. При выборе представителей общественности сохраняется некий баланс между мужчинами и женщинами. 

Что касается жалоб от представителей общественности, которые рассматривает комиссия, то они принимаются только в письменном виде. А существующая горячая линия имеет право только дать совет. Жалоба оценивается с точки зрения профессионально-этического Кодекса Практики.

Жалобы, вскрывающие возможные нарушения Кодекса, немедленно направляются редактору той газеты, в которой была данная публикация с просьбой расследовать жалобу и разрешить ее в течение нескольких дней. Большинство жалоб улаживается именно таким образом — обычно публикацией извинения или опровержения или возможностью для заявителя дать ответ. Иногда PCC, ознакомившись с точкой зрения газеты, соглашается с ней. Тогда Комиссия заключает, что нарушения не выявлены.

Меньшее количество жалоб, которые не могут быть разрешены таким путем, расследуются на предмет содержания самой Комиссией, которая выступает в качестве судьи между двумя сторонами.

Представители общественности, подающие жалобу, не несут никаких финансовых издержек на протяжение рассмотрения жалобы. Сами жалобщики получают консультации штата Комиссии на протяжение процесса.

На PCC возлагается проведение в жизнь Кодекса Практики, который был ратифицирован 1 декабря 1999 г. Кодекс является краеугольным камнем системы саморегулирования, которой обязалась следовать пресса. Редакции и издательства должны обеспечить неукоснительное соблюдение Кодекса не только их персоналом, но и любым лицом, которое представляет материалы для публикаций. Все представители прессы обязаны поддерживать высокие профессиональные и этические стандарты. Данный кодекс устанавливает основные положения таких стандартов.

Он одновременно защищает права частных лиц и обеспечивает право общества на информацию. Для реального функционирования согласованного кодекса важным является уважение не только его буквы, но и духа. Кодекс не должен толковаться ограничительно так, чтобы возникло сомнение в уважении им прав частных лиц, в то же время он не должен толковаться настолько широко, чтобы мешать публикации, печатаемой в общественном интересе.

Обязанностью редакторов является сотрудничество с PCC для целей скорейшего рассмотрения жалоб. Любое издание, которое вызвало порицание PCC на основании одного из пунктов Кодекса, обязано публиковать решение PCC целиком и на видном месте.

Все редакторы и издатели Великобритании заявили о своей приверженности Кодексу.

Комиссия приветствует укрепившуюся тенденцию, когда издатели включают Кодекс в контракты по найму редакторов и журналистов. Кодекс составлен Комитетом по Кодексу. Таким образом гарантируются моральные обязательства прессе. Комитет по Кодексу составляют редактора газет и журналов со всей страны. Члены Комитета назначаются Комиссией по назначениям, состоящей из пяти издателей прессы Объединенного королевства.

Кодекс Практики периодически меняется. Изменения Кодекса основываются на общественном и парламентском мнении по мере поступления отчетов из PCC. Это гарантирует адекватность изменения практики и технологии в печатной индустрии относительно мнений читателей.

Принципиальная задача Комиссии в рассмотрении каждой жалобы — прийти к конструктивному решению конфликста Треть жалоб были вне компетенции Комиссии. Сюда включались жалобы сделанные представителями политических партий, жалобы в отношении вкуса и приличия, законодательства.

Комиссией были претворены в жизнь такие инициативы, как например:

— Регулярные поездки Председателя PCC в регионы и выступления перед рядом ключевых организаций;

— Постоянное и широкое распространение бюллетеня “Как составить жалобу”, который четко определяет процедуру, работы PCC с жалобами;

— Передвижная выставка — шоу по общественным библиотекам в регионах;

— Участие в конференциях, организуемых такими коллективными органами, как “Поддержка жертв”, “Бюро по консультированию граждан” и других групп, которые имеют тесное взаимодействие с общественностью;

— Широкое распространение литературы, включая информационные листы, ежемесячные отчеты по жалобам, а также Кодекса Практики.

Номера телефонов PCC находятся во всех телефонных справочниках Великобритании, а также в большом количестве специализированных справочников для профессиональных ассоциаций, организаций общественности, групп потребителей.

Необходимость обеспечить осознание общественностью услуг, предлагаемых КЖП, является важным моментом в работе Комиссии. Для достижения этой цели Комиссия продолжает предпринимать ряд инициатив, которые позволят сделать ее услуги и достижения достоянием общественности.

Еще одним институтом саморегулирования СМИ является институт пресс-омбудсмена, который является одной из самых старых элементов систем саморегулирования. В самом широком смысле омбудсмен – это уполномоченное лицо, стоящее на защите прав человека. Во многих странах омбудсмен представляет собой уполномоченного по правам человека. Но сегодня понятие “омбудсмен” (или “пресс-омбудсмен”) всё чаще используется применительно к прессе, и трактуется оно обычно как “читательский редактор”, в полномочия которого входит представление интересов аудитории внутри редакции и рассмотрение обращений читателей издания с конкретными предложения, жалобами, претензиями или проблемами. Реже декларируется и другая важная задача деятельности омбудсмена – обеспечение самозащиты редакционной команды в ситуациях, потенциально чреватых судебными издержками и репутационным ущербом для издания. Пресс-омбудсменами являются чаще всего журналисты-ветераны с большим опытом практической деятельности, либо профессиональные юристы.

В древнем скандинавском языке понятие “омбудсмен” означало – “человек, который следит за тем, чтобы снег и лед и грязь были убраны с улиц и за тем, чтобы дымовые трубы были прочищены” [1].

Как пишет О.А. Воронина в своей работе “Гендерная экспертиза законодательства РФ о СМИ”, студентка американского колледжа обнаружила это старое значение слова несколько лет назад во время написания своей диссертации. И при этом она отметила следующее: “Это замечательно, что шведы выбрали для названия своих сограждан такое приземленное слово. И это правда так. Работа омбудсмена до сих пор обозначает уборку — он убирает барьеры между читателями и прессой” [9].

У большинства зарубежных газет сегодня есть представители от читателей – омбудсмены. Омбудсмен получает зарплату от владельца газеты, но его никто в газете не может контролировать. Его работа – слушать публику, принимать жалобы и на них реагировать. Первый омбудсмен появился в США в 1866 году в штате Кентукки. Они есть еще не во всех СМИ, но их количество растет. Их работа также – писать опровержения, что еще десять лет назад было не принято делать в США из боязни испортить репутацию. Сегодня СМИ поняли, что печатая опровержения и извинения, они повышают доверие читателя к себе.

Как пишет исследователь О.А. Воронина, “в некоторых странах − Великобритании, Канаде и США газеты назначают своих собственных омбудсменов для рассмотрения жалоб читателей и подготовки рекомендаций редакторам и журналистам. Публикация писем читателей становится все более популярным механизмом обнародования общественного мнения, альтернативных взглядов и критики редакционной политики” [9].

Саморегулирование на уровне омбудсменов зависит в первую очередь от признания того, что общественно-политические СМИ, призывающие других к открытости и ответственности, сами должны быть открытыми и ответственными перед обществом. В действительности, это невозможно без широкого обсуждения отношений между средством массовой информации и его читателями, слушателями или зрителями.

В отличие от советов прессы, большинство омбудсменов работают только по конкретному средству массовой информации. Они осуществляют связь между сотрудниками средства информации и его читателями, зрителями или слушателями. Получая их комментарии и жалобы, они пытаются урегулировать разногласия между двумя сторонами.

Пресс-омбудсмен – это авторитетный специалист, работающий в СМИ для обеспечения независимой экспертизы текстов и передач. Он рассматривает жалобы читателей, слушателей и зрителей относительно точности, качества и подачи информации или комментария в масс-медиа. Как правило, он имеет свою колонку или передачу, в которой объективно отстаивает интересы либо аудитории, либо журналистов (в зависимости от справедливости или несправедливости претензий). Он также рассматривает и решает в досудебном порядке жалобы, которые в противном случае могли бы вылиться в дорогостоящие судебные процессы.

Впервые в практике британских общенациональных газет должность редакционного омбудсмена была введена в 1997 году в газете “Гардиан”. Ежедневно публиковался его телефонный номер, и в газете выделили место, где он мог исправлять или разъяснять все те ошибки “Гардиан”, которые сочтёт нужным. Редактор давал письменную гарантию, что ни при каких условиях не станет вмешиваться в то, что он делает, и подписал с ним контракт, по которому он может быть уволен только владельцем газеты – Фондом Скотта.

Читатель, обращаясь в СМИ с “прикрепленным” к нему омбудсменом, получает молниеносную реакцию на его претензии, т.е. в независимости от характера ответа читательская потребность “быть услышанным” будет удовлетворена. Ко всему прочему, если претензии обоснованы, уже на следующий день газета может опубликовать опровержение или извинения. Важно, что такая помощь всегда бесплатна. Ко всему прочему, “Гардиан” предусмотрительно организовала двухуровневую систему института омбудсмена: недовольные заключениями омбудсмена издания, имеют право обратиться к “внешнему” омбудсмену, никоим образом не связанному с редакцией.

Но наличие омбудсмена выгодно не только аудитории, но и самому СМИ. “По оценкам юристов “Гардиан”, наличие омбудсмена примерно на треть сокращает число дел о клевете или диффамации, которыми им приходится заниматься. Иными словами, оно значительно уменьшает число людей, желающих преследовать газету при помощи судебных процедур. Кроме того, оно сокращает число жалоб в орган регулирования отрасли — Комиссию по жалобам на прессу, которая недавно целых три месяца не получала ни одной претензии к “Гардиан”, – случай, который, возможно, никогда более не повторится” [16, c.7].

“Репортёрам есть теперь к кому обратиться, если они обнаружат, что допустили оплошность. Руководитель юридического отдела тоже чувствует облегчение, потому что уменьшилось число судебных исков по обвинению в диффамации. Вот уже пять лет, как – постучим по дереву – Комиссия по жалобам на прессу (Press Complaints Commission, PPS) не удовлетворила ни одной жалобы в адрес нашей газеты. А вся получаемая нами корреспонденция свидетельствует о том, что читатели стали больше уважать “Гардиан” за то, что у нас хватает смелости признаваться в своих ошибках” [16, c.5-6].

На сайте интернет-версии газеты “Гардиан” в разделе “Информация” можно обнаружить список полномочий пресс-омбудсмена, так как он является своего рода инструкцией, контролирующей, направляющей и обеспечивающей деятельность читательского редактора.

Своеобразным регулирующим органом электронных СМИ является Ofcom (The Office of Communications), который 29 декабря 2003 г. унаследовал обязанности, которые раньше выполняли другие регулирующие инстанции the Broadcasting Standards Commission, the Independent Television Commission, the Office of Telecommunications (Oftel), the Radio Authority и the Radio communications Agency. The Office of Communications утвержден правительством, как регулирующая инстанция для телерадиовещания и телекоммуникационных систем в Великобритании. Он осуществляет свою деятельность в соответствии с Законом о связи от 2003 г.. Председателем Ofcom является Колет Боу, который также является основателем и председателем Совета омбудсменов по телекоммуникациям.

Сфера деятельности Ofcom охватывает все отрасли коммуникаций: телевидение, радио, мобильная связь, почтовые услуги. Его главной обязанностью является защита интересов граждан и потребителей от того, что можно считать вредным или оскорбительным в СМИ. Ofcom занимается лицензированием, исследованиями, кодексами и политикой, жалобами, защитой радиочастотного спектра от злоупотреблений, проводит консультации.

Так как Ofcom – это регулирующий орган электронных СМИ, то он рассматривает конкретные жалобы зрителей и слушателей на программы, которые транслировались в эфире. Когда Ofcom получает жалобу, он просит прислать копию программы, затем анализирует её содержание, чтобы увидеть, есть ли нарушения Кодекса телевидения и радио. Ofcom запрашивает ответ от вещателя на жалобу и на основании этого выносит решение по конфликту.

Но в связи с тем, что чаще всего Ofcom занимается техническими аспектами регулирования, осуществления и соблюдения закона, вопрос о том, стоит ли ставить данную организацию в один ряд с органами саморегулирования СМИ, остаётся открытым.

Пример Великобритании демонстрирует существенное прямое и опосредованное влияние общественности на саморегулирование печатной и электронной прессы, в результате которого система саморегулирования приобретает характеристики открытости, диалогичности, при этом соблюдая внутрикорпоративные интересы медиасообщества. По мнению А. П. Короченского, “демократическое давление общественности сыграло существенную роль в развитии саморегулирования СМИ и журналистов Великобритании, хотя зачастую это давление было опосредованным – через правительство и парламентариев, которые были вынуждены откликаться на требования публики”. [13, c. 142-143].

Обобщив полученные нами знания, мы выделили ряд преимуществ британской системы саморегулирования:

– работа органов саморегулирования более выгодна по сравнению с судебной системой. Она не предполагает наличия не только судебных издержек, но и крупных сумм на возмещение морального вреда. Это обстоятельство выгодно не только издателям и редакторам газет и журналов, но и читателям со скромным достатком, которые по этой причине практически не могут обратиться за помощью суда;

– успешная деятельность органов саморегулирования снижает необходимость оперативной разработки и введения в действие любых ужесточающих информационное пространство законодательных актов;

– деятельность органов саморегулирования более оперативна, нежели деятельность судебной системы;

– саморегулирование в данной ситуации может служить своеобразным механизмом обратной связи издателя с читателями. Именно этим путем издания могут получать информацию о том, заинтересован ли потребитель в той или иной информации, считает ли он корректной ее подачу и т.д.;

– издания, придерживающиеся Кодекса Практики и подчиняющиеся решениям Комиссии по жалобам на прессу, обладают в глазах потребителей большим авторитетом и пользуются большим доверием;

– деятельность органов саморегулирования позволяет заинтересованным сторонам быстрее получить опровержение на затронувшие их материалы без обращения в судебные инстанции.

Так в Великобритании формируется пока ещё не совсем совершенный, но так необходимый обществу баланс между интересами общества и медиасистемой.