25.Условия и порядок регистрации сми

Государственная регистрация редакции в качестве предприятия – субъекта предпринимательской деятельности. Регистрация редакции как юридического лица. Выбор организационно-правовой формы: коммерческая и некоммерческая организация.

Регистрация (перерегистрация) СМИ с точки зрения закона о СМИ (с учетом поправок от 11 июля 2011 г.). Содержание заявления на регистрацию. Лицензирование деятельности в области связи и вещания. Полномочия Федеральной комиссии по телерадиовещанию. Правовые аспекты существования Интернета. Правовое положение СМИ без государственной регистрации.

Нормы федерального закона «О средствах массовой информации» и Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующие регистрацию и лицензирование СМИ.

Нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующие СМИ как предприятие. Нормы закона «О средствах массовой информации», регулирующие работу редакций СМИ. Устав редакции и учредительный договор как правовые инструменты обеспечения свободы массовой информа­ции.

Учредители СМИ. Правила и порядок регистрации редакции. Правила и порядок регистрации СМИ. Специфика регистрации отдельных видов СМИ.

Правовой статус интернет-ресурсов, в том числе сетевых СМИ.

Учредительным документом редакции средства массовой информации является устав. Если у редакции два и более учредителей, то помимо устава составляется еще и учредительный договор (к общественным объединениям и производственным кооперативам данное требование не относится).

Устав регламентирует основные вопросы организации и деятельности юридического лица, а учредительный договор взаимоотношения между учредителями по поводу его создания и деятельности.

Если средство массовой информации является структурным подразделением юридического лица (например, общественного объединения), то оно действует на основании устава этого юридического лица. Специфические вопросы организации деятельности редакции в этом случае могут быть регламентированы договором между юридическим лицом и редакцией (главным редактором), положением о редакции либо ее уставом.

Если средство массовой информации издается индивидуальным предпринимателем, то никаких учредительных документов не требуется, а право индивидуального предпринимателя на издание газеты указывается в его свидетельстве о регистрации.

Процедура регистрации СМИ. Особый этап в жизни любого СМИ — его регистрация в уполномоченных госу­дарственных органах. Данная процедура носит не разреши­тельный, а уведомительный характер. В ее рамках уполно­моченный государственный орган проверяет законность учреждения СМИ как в материально-правовом, так и в процессуально-правовом аспектах.

Как явствует из текста Закона о СМИ, процедура регист­рации начинается с подачи заявления учредителем или лицом, действующим по его уполномочию. Оно подается в регистрирующий орган в зависимости от территории рас­пространения продукции регистрируемого СМИ. Так, со­гласно ч. 2 ст. 8, если продукция СМИ предназначается для распространения преимущественно на всей территории Рос­сии, в нескольких субъектах Федерации или за рубежом, то регистрация осуществляется Министерством печати и ин­формации Российской Федерации (ныне — Министерством Российской Федерации по делам печати, телерадиовеща­ния и средств массовых коммуникаций — МПТР России). Если же основной аудиторией является население субъекта Федерации или административно-территориальной едини­цы, то регистрация СМИ осуществляется соответствующи­ми региональными органами МПТР.

Здесь следует обратить внимание на три момента. Во-пер­вых, именно учредитель решает, для распространения на какой территории он предназначает продукцию регистрируе­мого СМИ. Во-вторых, поскольку редакция СМИ может осу­ществлять свою деятельность лишь после его регистрации, постольку территория распространения определяется ис­ключительно в предположительном плане. Например, уч­редитель указал в заявлении, что намерен издавать газету для жителей только одной области, однако фактически она стала всероссийской. Здесь нет нарушения закона, но есть необходимость перерегистрации по правилам ст. 11. Нако­нец, в-третьих, закон говорит не о всей территории распро­странения, например, тиража газеты (очевидно, что от­дельные номера могут продаваться или рассылаться по подписке практически повсюду), а о территории преимуще­ственного распространения. Иными словами, для периоди­ческих печатных изданий речь идет о территории, на кото­рой регулярно распространяется более половины тиража, а для аудиовизуальных СМИ — обеспечивается уверенный прием сигнала, несущего программу. Что же касается сете­вых СМИ, то для них вопрос о территории распространения лишен какого-либо смысла вообще.

Заявление о регистрации подается в письменной форме. В нем указываются, в частности, сведения об учредителе, обусловленные требованиями закона. Например, если учре­дитель — физическое лицо, то необходимо сообщить о нали­чии у него российского гражданства, достижении 18-летнего возраста и отсутствии ограничений в дееспособности, что легко подтвердить с помощью паспорта. Кроме того, обяза­тельно должно быть указано, что учредитель постоянно про­живает в Российской Федерации: в противном случае СМИ будет считаться зарубежным. Однако показывать паспорт вовсе не обязательно, поскольку регистрирующим органам запрещено предъявлять при регистрации какие-либо допол­нительные требования, не предусмотренные Законом о СМИ.

В заявлении должны быть указаны также: название регистрируемого СМИ; язык, на котором оно будет выхо­дить; адрес редакции; форма периодического распростране­ния массовой информации; примерная тематика и (или) специализация СМИ.

Закон о СМИ обязывает учредителя сообщить в заявле­нии об источниках финансирования, предполагаемых пе­риодичности выпуска и максимальном объеме средства мас­совой информации. Причем все эти сведения вовсе не надо подкреплять справками банка или протоколом о намерени­ях, подписанным с типографией. Однако если регистрирующий орган заподозрит что-то неладное, он вправе в отве­денный ему законом месячный срок провести собственную проверку, но не может потребовать от заявителя представ­ления каких-либо дополнительных документов или иных доказательств. Другое дело, что заявителю подчас удобнее самому развеять все сомнения регистрирующего органа, нежели ждать, пока тот откажет в регистрации или вернет заявление без рассмотрения.

Содержащийся в ч. 1 ст. 13 Закона о СМИ перечень оснований для отказа в регистрации является исчерпываю­щим и не допускает расширительного толкования. Отказ в регистрации возможен, во-первых, если заявление подано от имени субъекта, не обладающего правом на учреждение СМИ, например, иностранцем или лицом без граждан­ства, не проживающим постоянно в Российской Федера­ции. Во-вторых, если указанные в заявлении сведения не соответствуют действительности. Для закона не имеет значения, на какой вопрос заявитель дал неверный ответ, по какой причине, умышленно или случайно. В то же время следует еще раз подчеркнуть, что на большинство вопросов заявитель может и должен отвечать в предполо­жительном ключе.

В-третьих, отказ возможен, если название, примерная тематика или специализация СМИ представляет собой зло­употребление свободой массовой информации в смысле ч. 1 ст. 4. На практике, однако, не случается, чтобы в заявле­нии о регистрации указывались такие цели как совершение уголовно наказуемых деяний и т.п. Отсюда, увы, не следу­ет, что изданий, преследующих такие цели, нет, а значит есть гипотетическая возможность борьбы с ними не только через механизм прекращения деятельности, но и, как отме­чалось выше, через судебную процедуру признание свиде­тельства о регистрации полученным обманным путем, а потому — недействительным.

Наконец, в-четвертых, отказ возможен, если регистри­рующим органом ранее зарегистрировано СМИ с тем же названием и той же формой распространения массовой ин­формации. Цель данного запрета состоит в том, чтобы не создавать путаницу на рынке массовой информации. Прак­тически все — а они крайне малочисленны — случаи отка­за в регистрации имели место именно по этой причине.

Причем, как правило, суть заключалась не в случайном совпадении, а в сознательной попытке использовать меха­низм регистрации для борьбы с учредителем или руковод­ством редакции. Так, раскол в редакции экологического журнала «Зеленый крест» привел к длительному спору о «праве первородства» при регистрации данного издания. Аналогичная история имела место с журналом «Человек и закон».

Конфликтом с учредителем была предопределена факти­ческая перерегистрация газеты «Московский комсомолец», журналисты которой после августовского путча 1991 года «увели» издание у деморализованных горкома и обкома ВЛКСМ. Используя тот факт, что в свидетельстве о регист­рации название газеты дано без кавычек, они подали заяв­ление о регистрации газеты «Московский комсомолец» в кавычках, учредителем которой стал журналистский кол­лектив ранее зарегистрированной газеты «Московский ком­сомолец» без кавычек. Таким образом удалось сохранить и старое название, и редакционный коллектив, и привычную аудиторию, и подписку. Впоследствии именно случай с «Московским комсомольцем» навел нас на мысль о необхо­димости включить в российский Закон о СМИ отсутство­вавшую в союзном законе норму о недопустимости повтор­ной регистрации (ст. 9), влекущей признание нового свидетельства о регистрации недействительным.

Несмотря на законодательный запрет случаи параллель­ного существования одноименных СМИ встречаются на практике. Так, довольно долго выходили две «Правды». Причем Закон недвусмысленно устанавливает, что при со­впадении наименований право продолжать издание име­ет тот, кто зарегистрировал свое СМИ раньше. Зарегистри­рованное СМИ не может быть зарегистрировано повторно, а если такое обнаружится, то «законной признается первая по дате регистрация».

Учредителем одной из «Правд» была, как указано в свидетельстве о регистрации, «первичная организация Со­юза журналистов СССР». Однако на момент разбиратель­ства спора в суде СЖ СССР уже давно не существовал. Что же касается самой первичной организации, то она может обладать правом учреждать СМИ либо как организация (если является юридическим лицом), либо как объединение граждан. Очевидно, что невозможно при этом говорить о «членстве в учредителе», а только о членстве в организа­ции, являющейся учредителем. Следовательно, члены орга­низации-учредителя не могут рассматриваться как соучре­дители.

В данном конфликте примечательно еще и то, что одна редакция представила доказательства регистрации в каче­стве средства массовой информации, но не в качестве юри­дического лица, а другая, напротив, представила доказа­тельства регистрации в качестве юридического лица, но не в качестве средства массовой информации. Здесь следует принять во внимание, что Закон о СМИ вполне допускает, что редакция может не быть юридическим лицом, но запре­щает — под угрозой административной ответственности — выпуск и распространение продукции СМИ без его регист­рации (абз. 3 ст. 60, а также ст. 171¹ Кодекса РСФСР об административных правонарушениях). Сам по себе факт регистрации редакции в качестве юридического лица не является основанием для выпуска и распространения СМИ.

Регистрация не является обязательной для тех СМИ, которые создаются органами власти исключительно для издания официальных материалов, нормативных и иных актов или выпускаются тиражом менее одной тысячи эк­земпляров. Однако освобождение от регистрации не озна­чает запрета регистрации таких СМИ. Если, например, учредитель газеты, предполагаемый тираж которой будет составлять 500 экземпляров, представит свое издание на регистрацию, то регистрирующий орган будет обязан про­извести регистрацию в общем порядке.

Судебная и административная практика по вопро­сам регистрации СМИ. Анализируя судебную практику по делам, связанным с регистрацией СМИ, нельзя обойти вниманием вопрос о подведомственности данной категории дел. Известен случай, когда судья суда общей юрисдикции отказал в принятии от регистрирующего органа заявления о признании недействительным свидетельства о регистра­ции СМИ в связи с невыходом газеты в свет более года. Судья не обратил внимание на то, что ст. 15 Закона о СМИ устанавливает, что такое свидетельство может быть при­знано недействительным исключительно судом в порядке гражданского судопроизводства.

Отказывая в принятии заявления и разъясняя заявите­лю его право обратиться в арбитражный суд, судья сослал­ся на то, что ответчиком по данному делу является юриди­ческое, а не физическое лицо, а потому дело не может быть рассмотрено судом общей юрисдикции. Однако, как ука­зал Верховный Суд Российской Федерации, само по себе наличие статуса юридического лица еще не дает основа­ний для рассмотрения спора с его участием в арбитражном суде. Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, вправе обратиться с иском в арбитраж­ный суд только тогда, когда спор с их участием носит экономический характер и возник в связи с осуществлени­ем ими предпринимательской деятельности, допускаемой законодательством (ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса РФ). Спор о признании недействительным свиде­тельства о регистрации газеты не носит экономического характера, а значит подлежит рассмотрению в судах об­щей юрисдикции¹.

Следует признать, что правовой механизм признания свидетельства о регистрации СМИ недействительным со­держит пробелы, затрудняющие его реализацию. Главный недостаток — отсутствие обязательности для регистрирую­щего органа обращаться в суд с иском в случае, например, получения свидетельства обманным путем. Известен слу­чай, когда один из соучредителей в тайне от другого соучре­дителя добился перерегистрации СМИ на свое имя. Узнав о случившемся, второй соучредитель обратился в регистри­рующий орган с просьбой подать иск в суд о признании выданного свидетельства недействительным. Регистриру­ющий орган имел возможность подать иск в суд по месту нахождения соучредителя-обманщика, однако отказался это сделать. Согласимся с профессором Э.П. Гавриловым, что в подобной ситуации заинтересованный соучредитель вправе сам обратиться в суд с иском о признании выданного свидетельства недействительным, поскольку п. 1 ч. 1 ст. 61 Закона о СМИ предусматривает возможность судебного обжалования любых неправомерных действий регистрирую­щих органов².

Институт лицензирования в сфере массовой ин­формации. Для аудиовизуальных СМИ регистрация явля­ется необходимым, но, как правило, вовсе не достаточным условием для начала деятельности по производству и выпуску средства массовой информации. Поскольку эта категория СМИ использует для передачи информации естественным образом ограниченный ресурс (эфирные частоты), постольку российское государство по примеру многих других цивилизованных стран ввело систему ли­цензирования в этой сфере.

Впервые порядок выдачи лицензий на телевизионное и радиовещание был введен постановлением Совета Мини­стров РСФСР «О лицензировании телевизионного веща­ния, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в РСФСР» № 500 от 26 сен­тября 1991 г.³ Избранная организационно-правовая мо­дель не была лишена некоторого остроумия и походила на автомобиль для учебной езды: один руль, но две педали тормоза. Предусматривалось на каждую частоту выдавать не одну, а две лицензии:

а) на право занять частоту и включить передатчик — ее должно было выдавать Минсвязи по согласованию с Миниинформпечатью и ВГТРК;

б) на право осуществлять телевизионное или радиовеща­ние на данной частоте и с помощью данного передатчика — по решению Мининформпечати, согласованному с Минсвя­зи. Причем лицензии взаимосвязанные, парные, что долж­но по идее вынуждать обоих лицензиатов договариваться друг с другом по всем вопросам, лишая владельца передатчика преимуществ своего монопольного положения.

Данная модель отчасти действует и поныне благодаря постановлению Правительства Российской Федерации «О лицензировании телевизионного вещания, радиовеща­ния и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в Российской Федерации» от 7 декабря 1994 г. № 1359. Конечно, она далека от совершенства, по­скольку фактически ставит вещателя в зависимость от го­сударственной монополии в области связи. Более того, упо­мянутое Положение требует от потенциального лицензиата уже при подаче заявления представлять подтверждение права аренды (использования) передающего оборудования, т.е. фактически заранее принять все условия владельца передатчика. Однако политико-правовая реальность тако­ва, что единая лицензия на частоту может появиться не ранее создания Федеральной комиссии по телерадиовеща­нию, судьба которой, в свою очередь, зависит от вступле­ния в силу закона о телерадиовещании, в чем органы ис­полнительной власти, мягко говоря, не заинтересованы.

Положение о лицензировании достаточно близко подхо­дит к требованиям Закона о СМИ. Но и оно, увы, не безгрешно. Здесь, например, установлены дополнительные основания для отказа в выдаче лицензии и для ее аннулирования. Далее. В Законе о СМИ говорится, что лицензия аннулируется, если неоднократно нарушались лицензионные условия, по поводу чего делались письменные предупреждения»; в По­ложении же говорится, что лицензия аннулируется в слу­чае «повторного в течение года нарушения норм...». Разу­меется, Положение — не более чем временная норма до принятия Федерального закона, определяющего порядок формирования и деятельности Федеральной комиссии по телерадиовещанию.

Следует подчеркнуть, что при создании системы лицен­зирования в нее был вкраплен важный демократический элемент, призванный обеспечить разумное, справедливое и гласное распределение частот, — Комиссия по вещанию. Этот межведомственный орган включал не только предста­вителей заинтересованных министерств и ВГТРК, но и ав­торитетных независимых журналистов, социологов, юрис­тов. Ныне Федеральная конкурсная комиссия (ФКК) является частью механизма конкурсной распродажи час­тот, предусмотренного Постановлением Правительства Рос­сийской Федерации «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания» от 26 июня 1999 г. № 698.

Речь идет фактически именно о распродаже частот, по­скольку все конкурсы организуются по формуле «концеп­ция — свободная».

Но в чем же тогда состоит государственная политика в области лицензирования вещания? Другое дело, если бы ФКК объявляла конкурсы не просто на получение канала вещания, а — с учетом реальных условий конкуренции на медийном рынке того или иного региона — на лучшую реализацию заранее определенной концепции вещания: го­род М. — спортивный телеканал, город Н. — канал для пенсионеров, город Р. — детский канал и т.д. Если же концепция «свободная», то нет ни государственной полити­ки развития медийной среды, ни объективных критериев для выбора и оценки.

В то же время не следует сбрасывать со счетов роль федеральных органов исполнительной власти в области свя­зи, чей приоритет в сфере лицензирования вещания опира­ется на Федеральный закон «О связи» от 16 февраля 1995 г. Характерно, что данный акт не содержит почти никаких правил, касающихся видов и сроков действия лицензий, условий их выдачи, приостановки или прекращения их действия, относя все эти и связанные с ними вопросы к области подзаконного нормотворчества, в которой больше возможностей для отстаивания ведомственного интереса. Едва ли не единственное исключение — ст. 15 Закона, со­гласно которой именно Минсвязи производит выдачу, изме­нение условий или продление сроков действия лицензий на право деятельности в области связи, а также прекращение действия лицензий.

Особого комментария заслуживает ч. 4 упомянутой ста­тьи: «Выдача лицензий на деятельность в области связи для целей телерадиовещания, а также присвоение частот, занесенных в перечень частот, используемых и планируе­мых к использованию для целей телерадиовещания, осуще­ствляются на основе лицензии на вещание без проведения конкурса Министерством связи Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации по заявлению физических и юридических лиц, владею­щих, пользующихся и распоряжающихся средствами свя­зи, используемыми для целей телерадиовещания, либо име­ющих намерение вступить в права владения, пользования и распоряжения средствами связи, используемыми для це­лей телерадиовещания».

Избранная законодателем формула, с одной стороны, закрепляет существующую практику парных лицензий на одну и ту же частоту. Причем приоритет закрепляется за лицензией на вещание. Именно она составляет основу для выдачи лицензии на деятельность в области связи для це­лей телерадиовещания. Не вполне ясен, правда, в этом контексте смысл формулы «без проведения конкурса». Ви­димо, законодатель желал подчеркнуть, что Минсвязи обя­зано выдать требуемую лицензию на безальтернативной основе именно тому заявителю, который указан в лицензии на вещание?

Сопоставив эти правила с содержащимися в ст. 31 Зако­на о СМИ, приходим к заключению, что лицензия на веща­ние касается лишь ее держателя, поскольку именно ему предоставляется право, используя технические средства эфирного, проводного или кабельного телерадиовещания, в том числе находящиеся в его собственности, осуществ­лять распространение продукции аудиовизуальных средств массовой информации, зарегистрированных в соответствии с Законом. Отсюда следует, что лицензия на деятельность в области связи полагается тому, кто имеет лицензию на вещание.

С другой стороны, Закон о связи признает заявителями лишь физические и юридические лица, в чьей собственнос­ти, хозяйственном ведении или оперативном управлении находятся или предположительно будут находиться сред­ства связи, используемые для телерадиовещания. Иными словами, лицензию на деятельность в области связи может получить лишь тот, кому принадлежит или будет принад­лежать передатчик и кто выступает в качестве оператора связи. Упоминание о лицах, «имеющих намерение всту­пить в права владения, пользования и распоряжения сред­ствами связи», может рассматриваться в данном контексте как лазейка для тех телерадиокомпаний, которые не имеют собственных передатчиков, но готовы их приобрести.

Таким образом, сохраняя систему парных лицензий, Закон о связи объективно способствует их концентрации в руках операторов связи. Это особенно больно ударяет по интересам независимых вещателей, не располагающих крупными финансовыми ресурсами. Что же касается обще­российских и региональных государственных телерадио­компаний (ГТРК), то в большинстве случаев, поглотив ранее самостоятельные радиотелевизионные центры (РТЦ) со всеми студийными комплексами и прочей материаль­но-технической базой, они до недавних пор не могли проделать аналогичную операцию с радиотелевизионны­ми передающими центрами (РТПЦ), входившими в сис­тему Минсвязи. И в этом был свой плюс, поскольку РТПЦ заинтересованы в том, чтобы предоставлять свои услуги по распространению сигнала не только ГТРК, но и другим вещателям — на взаимовыгодной основе. Тем самым, по идее, должен был поддерживаться информаци­онный плюрализм.

Однако в 1998 году в связи с формированием ВГТРК-холдинга все ГТРК стали его дочерними предприятиями, а все РТПЦ — филиалами. Подобная концентрация техничес­ких средств распространения аудиовизуальных СМИ в од­них руках является беспрецедентной и откровенно ущем­ляющей интересы как всех прочих вещателей, так и региональных властей. Кроме того, такое положение неми­нуемо вело к обнищанию РТПЦ⁴.

В этой связи обратим внимание на решение Европейско­го суда по правам человека в деле Inf ormationsverein Lentia и другие против Австрии, признавшее государственную монополию на радиовещание и (или) на телевизионное веща­ние чрезмерным вмешательством в свободу коммуникации, соотносимым с нарушением ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод⁵. Это решение, контрастирующее с российской практикой, ясно отражает тенденции правового регулирования электронных СМИ в современной Европе. Государственная монополия в области телевидения и радио еще в 1975 году по решению Конститу­ционного Суда Италии была объявлена неконституционной; во Франции она была отменена в 1982 г.

Судебная и административная практика по вопро­сам лицензирования вещания. Вопросы лицензирова­ния вещания все чаще становятся предметом судебных спо­ров. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ, распространив свое действие на телерадиовещание, поро­дил весьма серьезные проблемы процессуального и матери­ально-правового характера.

Во-первых, сопоставляя реальные сроки рассмотрения дел в судах с предельным сроком, на который может быть приостановлено действие лицензии (6 месяцев), лицензиат приходил к выводу, что оспаривать приказ МПТР не имеет никакого смысла. Более того, оставшись без эфира даже на менее значительный срок, телерадиокомпания неизбежно лишается своего места на рекламном рынке, а значит, средств к существованию (исключение составляют лишь телерадиокомпании, созданные за счет средств, привлечен­ных из других секторов экономики, исключительно для решения предвыборных, лоббистских или иных подобных задач). Поэтому всякая длительная судебная тяжба между лицензиатом и лицензиаром неминуемо вела к истощению и поражению первого вне зависимости от убедительности его правовой позиции. Впрочем, не будем забывать о воз­можности телерадиокомпании потребовать от лицензиара возмещения вреда на основании ст. 1069 ГК РФ.

Во-вторых, лицензиаты далеко не всегда оспаривали в судебном порядке вынесенные им предупреждения, наивно полагая, что лицензиар этим ограничится. Как показывает практика, МПТР никогда не выносило предупреждения, руководствуясь исключительно представлениями о неотвра­тимости наказания за правонарушение. Напротив, вслед за первым предупреждением неминуемо следовало второе, что­бы закрепить систематичность правонарушений.

Причем Федеральный закон «О лицензировании отдель­ных видов деятельности» в своей изначальной редакции, действовавшей до 10 февраля 2001 г., не конкретизировал, какого рода нарушения могут служить основанием для предупреждения, а также для приостановления или даже аннулирования лицензии. Это позволяло МПТР как лицен­зиару суммировать предупреждения, вынесенные по совер­шенно несопоставимым основаниям. Например, в отношении телекомпании ТВЦ Министерство сначала вынесло предупреждение за нарушение правил предвыборной аги­тации, а спустя короткое время — за несвоевременное изве­щение об изменении юридического адреса. Закрепив таким образом систематичность нарушений, лицензиар на этом основании отказал в пролонгации лицензии на вещание. Конфликт, правда, в конце концов был урегулирован ско­рее политическим, но никак не правовым путем.

В-третьих, Закон о лицензировании не определял поря­док обжалования действий и решений лицензиара. П. 4 ст. 13 устанавливал лишь: «Решение о приостановлении действия лицензии может быть обжаловано в порядке, ус­тановленном законодательством Российской Федерации». Что же касается предупреждений, то п. 1 ст. 12, уполномо­чивающий лицензиара их выносить, не конкретизировал ни их оснований, ни порядка обжалования. Впрочем, не будем забывать, что ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации прямо устанавливает: «Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов мест­ного самоуправления, общественных объединений и долж­ностных лиц могут быть обжалованы в суд». Следовательно, суд не вправе отказаться от рассмотрения спора о признании недействительным вынесенного лицензиату предупрежде­ния или решения о приостановлении действия лицензии.

На практике нередко возникают споры относительно правовой природы предупреждения, выносимого лицензи­аром. Последний, стремясь уклониться от рассмотрения в суде правомерности и обоснованности его действий, пыта­ется доказать, что предупреждение не является ненорма­тивным актом государственного органа. Но конституцион­ная норма объемлет не только решения, но и действия (бездействие) органов государственной власти.

Кроме того, очевидно, что предупреждение имеет все признаки ненормативного правового акта: оно исходит от органа государственной власти, касается конкретного юри­дического или физического лица, порождает юридические последствия для этого лица. Так, п. 2 ч. 1 ст. 32 Закона о СМИ связывает возможность аннулирования лицензии с неоднократными нарушениями лицензионных условий, по поводу чего делались письменные предупреждения. Выно­симое лицензиаром предупреждение как раз и является актом фиксации нарушения и обязывания лицензиата его устранить.

В-четвертых, требует разъяснений вопрос о подведом­ственности споров о недействительности решений и дей­ствий лицензиара. Пока действовал Закон о лицензирова­нии в первоначальной редакции, судьи арбитражных судов нередко отказывались рассматривать иски о признании не­действительными предупреждений и решений лицензиара о приостановлении действия лицензий на том основании, что спор между сторонами не носит экономического характера. Однако, обратим внимание на то, что согласно Закону о лицензировании право выносить предупреждения и приос­танавливать действие лицензии принадлежало не должност­ным лицам, а лицензирующим органам. Следовательно, в данном случае речь может идти о признании недействитель­ным акта не должностного лица (Министра или его замести­теля), а государственного органа (Министерства).

В этой связи процитируем п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 года «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам». Здесь дается четкое разграничение: «Споры о признании недействительными актов государственных или иных орга­нов, не соответствующих законодательству и нарушающих права и охраняемые законом интересы организаций и граж­дан-предпринимателей, подлежат решению в арбитражном суде. Требования организаций и граждан-предпринимате­лей о признании неправомерными действий должностных лиц, нарушающих их права и охраняемые законом интере­сы, подлежат рассмотрению в суде, если обжалуемые дей­ствия не были оформлены распорядительными или иными документами». Поскольку обжалуемые действия лицензи­ара документально оформлены в виде предупреждения или приказа о приостановлении действия лицензии, постольку спор относится к подведомственности арбитражного суда.

Следующий вопрос — носят ли подобные споры эконо­мический характер? Здесь нужно сослаться на ст. 49 ГК РФ, которая прямо увязывает объем правоспособности юриди­ческого лица с наличием у него специального разрешения (лицензии) для занятия отдельными видами деятельности. Примем во внимание, что главным видом деятельности телерадиокомпаний является телевизионное и (или) радиове­щание, осуществляемое на основании выданной МПТР ли­цензии. Очевидно, что аннулирование лицензии, первым шагом к чему является предупреждение, лишает компа­нию возможности осуществлять тот вид предприниматель­ской деятельности, на который ему выдана лицензия. Та­ким образом, вопрос о судьбе лицензии непосредственно связан с защитой нарушенных прав и законных интересов лицензиата именно в сфере предпринимательской деятель­ности, которая понимается ст. 5 Федерального конституци­онного закона «Об арбитражных судах в Российской Феде­рации» как вид экономической деятельности.

Сошлемся также на п. 6 упоминавшегося выше поста­новления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высше­го Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 года: «Спор об отмене разрешения на хозяйственную деятельность, вы­данного организации или гражданину-предпринимателю, подлежит разрешению в арбитражном суде».

Ссылка на ст. 61 Закона о СМИ в обоснование вывода о подведомственности спора между лицензиатом и лицензиа­ром суду общей юрисдикции не может быть признана убе­дительной. Хотя в данной статье Закона о СМИ упоминает­ся гражданско-процессуальное законодательство как основа обжалования действий регистрирующих СМИ органов и решений комиссии по телерадиовещанию об аннулирова­нии лицензий, однако не предрешается вопрос о подведом­ственности споров.

Главное же заключается в том, что в правоотношениях между МПТР и телерадиокомпаниями необходимо разли­чать два совершенно различных блока правоотношений: меж­ду регистрирующим органом и организацией, осуществляю­щей выпуск средства массовой информации, и между лицензиаром и лицензиатом. Точно так же нужно различать предупреждения в смысле ч. 3 ст. 16 Закона о СМИ, предуп­реждения в смысле п. 2 ч. 1 ст. 32 того же закона и предуп­реждения в смысле п. 1 ст. 13 Закона о лицензировании. Эти ненормативные акты имеют совершенно различные основа­ния, последствия и правовую природу.

Нельзя пройти мимо вопроса о применимом праве в отно­шениях между МПТР и телерадиокомпаниями по поводу лицензирования вещания. Как мы неоднократно отмечали в своих публикациях, Закон о лицензировании не мог и не должен был применяться к данным правоотношениям⁶.

Во-первых, п. 3 ст. 19 данного Закона (в первоначальной редакции) гласил: «Установленный в настоящем Федераль­ном законе порядок лицензирования отдельных видов дея­тельности не распространяется на порядок лицензирова­ния конкретных видов деятельности, лицензирование которых установлено вступившими в силу до дня вступле­ния в силу настоящего Федерального закона иными феде­ральными законами». Заметим, что Закон о лицензирова­нии был датирован 25 сентября 1998 года. Семью годами раньше, 27 декабря 1991 г., Закон РФ «О средствах массо­вой информации» ввел лицензирование телерадиовеща­ния, посвятив этому ст. 30, 31, 32. Поскольку в Законе о СМИ 1991 года есть нормы, регламентирующие порядок лицензирования телерадиовещания, постольку Закон о ли­цензировании 1998 года на телерадиовещание распростра­няться не мог.

Во-вторых, предметом данного Закона являлось предос­тавление права на осуществление определенных видов дея­тельности (ст. 2). Причем, согласно п. 2 ст. 7 «деятель­ность, на осуществление которой федеральными органами государственной власти выдана лицензия, может осуще­ствляться на всей территории Российской Федерации». Сле­дует ли отсюда, что, скажем, телекомпания, получившая лицензию на вещание по 25-му каналу в городе Калуге, может вещать по одноименному каналу в Костроме? Разу­меется, нет. Поскольку в Костроме может не оказаться такого канала вообще или он может быть занят другой телекомпанией. Отсюда вытекает, что лицензия на веща­ние содержит не право заниматься конкретным видом дея­тельности, а право использовать для этой деятельности определенную часть радиочастотного спектра, являющего­ся ограниченным ресурсом. Именно такой смысл вклады­вает в лицензирование вещания постановление Правитель­ства РФ от 26 июня 1999 года «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания». Здесь указывает­ся, что целью его является повышение «эффективности использования ограниченного государственного ресурса — радиочастотного спектра, выделяемого для целей наземно­го эфирного телерадиовещания».

Такого рода лицензии «на ресурс», строго говоря, вооб­ще не относились к предмету правового регулирования За­кона о лицензировании, поскольку согласно п. 2 ст. 1 его действие не распространялось на «деятельность, связанную с использованием природных ресурсов». Напротив, в Зако­не о СМИ есть норма, обязывающая лицензиара отказать в выдаче лицензии, если отсутствует техническая возмож­ность осуществления вещания с заявленными соискателем характеристиками (ч. 3 ст. 31).

В-третьих, за получение лицензий на эфирное вещание упоминавшееся выше постановление Правительства РФ пре­дусмотрело единовременную плату, размер которой устанав­ливается Федеральной конкурсной комиссией «с учетом по­крытия расходов на проведение конкурса, обеспечение работы конкурсной комиссии, а также на разработку нового радиоча­стотного канала, координацию и согласование возможности использования частот для целей телерадиовещания». На практике сумма такой платы может достигать миллиона долларов США. И это полностью соответствует требовани­ям ч. 6 ст. 31 Закона о СМИ. Напротив, ст. 15 Закона о лицензировании (в первоначальной редакции) устанавли­вала взимание лицензионного сбора в пределах лишь деся­тикратного минимального размера оплаты труда.

На основании изложенных соображений, мы еще в 1999 г. пришли к выводу, что Федеральный закон «О ли­цензировании отдельных видов деятельности» не приме­ним к телерадиовещанию⁷. В новой редакции Закона о лицензировании, датированной 8 августа 2001 г., прямо указано (п. 2 ст. 1), что он не распространяется на «исполь­зование орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телевизионного вещания и радиовещания (в том числе вещания дополнительной информации)». Тем самым подтверждено, что применимым является здесь толь­ко Закон РФ «О средствах массовой информации».