5. Приложения

Развитие международных отношений ведет к их расширению и интенсификации. Это порождает потребность во все более четком и своевременном регулировании. Одним из средств решения проблемы служат приложения. Этим объясняется рост числа и объема различного рода приложений к международным договорам.

В договор включаются основные положения, а дополнительные, конкретизирующие, детальные постановления включаются в приложения. Это дает возможность не обременять основной текст деталями. В результате облегчается понимание основного содержания договора.

Бывают и другие причины. Иногда приложения используются для сокрытия реального содержания договора. Основной текст наполняется широковещательными общими положениями. Реальное содержание вкладывается в них с помощью конкретных постановлений, содержащихся в приложениях. Главное содержание переносится из основного текста в приложения.

Известны случаи, правда, весьма редкие, когда договор содержит в основном протокольные постановления, а основное содержание излагается в приложении, например Международная конвенция по поиску и спасению на море 1979 г.

В большинстве случаев приложения обладают обязательной силой договора. Но решается этот вопрос не автоматически, а в силу ясно выраженного намерения сторон. В приложении или основном тексте указывается, что приложение составляет неотъемлемую часть договора, что содержащиеся в приложении постановления имеют силу самого договора. В Договоре по открытому небу 1992 г. говорится: "Каждое из Приложений и связанные с ними Добавления являются неотъемлемой частью настоящего Договора". Без такого рода постановлений приложения не могут обладать юридической силой.

Эти положения не раз подтверждались в практике нашего государства. В ноте НКИД РСФСР посланнику Финляндии в РСФСР от 4 июля 1923 г. указывалось: "Российское Правительство должно напомнить, что выражение "приложенные к договору" имеет совершенно определенный формальный и юридический смысл и что нет и не может быть документов, приложенных к договору, если об этом не упоминается в самом тексте этого акта. Практика международных договорных отношений не знает ни одного исключения из этого незыблемого правила" *(1755).

Практика свидетельствует, что положение о том, что приложение является частью договора, может содержаться не в основном тексте, а в приложении. А.Н. Талалаев обоснованно отмечал: "....Приложение составляет часть международного договора только в том случае, если об этом прямо указывается в договоре или в приложении" *(1756).

Существуют различные мнения относительно того, какой характер должны носить постановления договора о приложениях. Согласно одному из них приложения имеют силу лишь в том случае, если договор содержит прямое указание на это. Такое мнение было изложено, например, в Дипломатическом словаре 1950 г. *(1757) Согласно другому мнению, достаточно простой ссылки на приложение в тексте договора.

Дипломатическая практика придерживается следующих правил. Если приложение, рассматриваемое как часть договора, содержит существенные постановления, то в текст самого договора включается примерно следующая формулировка: "Приложение составляет неотъемлемую часть настоящего Договора". Такого рода приложения обычно подписываются. Если договор содержит постановление о ратификации приложения, то это равносильно признанию его полноправной частью договора.

Когда приложениями являются географические карты, схемы, образцы документов, то договор содержит лишь ссылку на прилагаемые документы. Этого достаточно, чтобы такие приложения считались частью договора. Обычно они не подписываются.

При рассмотрении дела "Амбатиелос" Международный Суд определил, что если принятое при подписании договора заявление не упоминается в его тексте, но указывается в актах о ратификации, то это свидетельствует о намерении сторон считать его частью договора. По мнению Суда, совместное заявление, учитывая его содержание и обстоятельства заключения, носит характер интерпретационного положения, "и в этом качестве его следует рассматривать как составную часть Договора, даже если это прямо не оговорено" *(1758).

Даже в случае признания приложения частью договора было бы неправильно полностью игнорировать некоторые различия. В основном тексте излагаются наиболее важные и общие постановления, а в приложениях - дополняющие, разъясняющие, конкретизирующие. В случае расхождения преимущественную силу имеют постановления договора. Как известно, даже в основном тексте частные постановления не должны противоречить более важным общим постановлениям. Иное положение должно быть специально оговорено как исключение (lex specialis).

Следует также учитывать различный политический авторитет постановлений договора и приложений. Нередко приходится встречаться с разногласиями государств относительно помещения того или иного постановления в договор или приложение. С этим явлением советская дипломатия столкнулась в первый же период своей деятельности. При подготовке политического договора с Польшей в 1927 г. та настаивала, чтобы ссылка на Лигу Наций содержалась в самом договоре. Для СССР, не признававшего Лигу, это было неприемлемо. В качестве компромисса он предложил, чтобы соответствующее положение было включено в протокол, приложенный к договору *(1759).

По тому, где содержится то или иное постановление, можно судить о значении, придаваемом ему участниками. Разумеется, при этом нельзя забывать и упоминавшуюся практику, когда важнейшие положения договора скрывают от общественности в приложениях.

Виды приложений многообразны: дополнительное соглашение, протокол, протокол подписания, дополнительные статьи, обмен нотами, географические карты, описание границ, схемы, определения, списки, образцы личных удостоверений должностных лиц и др. Приложениями могут быть и неправовые акты, декларации, заявления, которые имеют определенное значение при толковании договора *(1760). Известны и иного рода случаи, когда международное соглашение выступает в качестве приложения к совместному коммюнике, например Советско-английское коммюнике от 3 марта 1959 г. и приложение к нему - Соглашение об обмене в области культуры.

В некоторых случаях в договор включается целый комплекс отдельных соглашений. Их едва ли можно назвать приложениями. Они образуют единое целое с договором. Договор об обычных вооруженных силах в Европе 1990 г. содержит постановление: "Настоящий Договор включает Протокол о существующих типах обычных вооружений и техники, ниже именуемый протоколом о существующих типах, с приложением к нему..." Далее перечисляется целый ряд других относящихся к договору протоколов. А в заключении говорится: "Каждый из этих документов является неотъемлемой частью настоящего Договора" (п. 3 ст. 1). Так целый цикл самостоятельно оформленных договорных актов, включая приложения к ним, объединяется в единый комплекс.

Следует особо отметить значение такого приложения, как географическая карта, определяющая линию прохождения границы между договаривающимися сторонами. Связанные с этим вопросы не раз возникали в международной практике. В решении по делу о споре относительно границы между Буркина-Фасо и Республикой Мали 1986 г. Международный Суд определил, что карта может обрести юридическую силу лишь в случае соответствующего волеизъявления заинтересованных государств. "Это имеет место, например, когда карты приложены к официальному тексту, составной частью которого они являются" *(1761). Это положение было подтверждено Судом и в решении 1999 г. по делу об острове Касикили/Седуду.

В случае расхождения между постановлениями договора о линии прохождения границы и прилагаемой к нему картой преимущественной силой обладают постановления договора. Это положение специально оговаривалось в договорной практике Советского государства. Например, Мирный договор между Россией и Польшей 1920 г. содержал примечание 3: "Описанная в сей статье граница нанесена красной линией на приложенной при сем карте. В случае несоответствия между картой и текстом решающее значение имеет текст" *(1762). Аналогичное положение содержало и Соглашение с Финляндией о мероприятиях, обеспечивающих неприкосновенность границы, 1922 г.

Замечу, что вопрос о юридическом значении приложенной к договору карты нередко весьма остро стоял в ходе дипломатических переговоров. В связи с вооруженным инцидентом на границе с Манчжоу-Го в 1938 г. японская сторона оспаривала юридическое значение карты, приложенной к Хунчунскому соглашению. Советская сторона доказывала решающее значение карты для определения линии прохождения границы *(1763).

Географическая карта может быть приложением к договору в качестве акта его последующего толкования. В таком случае она обладает преимущественной силой. При рассмотрении спора между Индией и Пакистаном о храме Преах Вихеар Международный Суд относительно принятой сторонами в 1908 г. карты в качестве приложения к договору 1904 г. пришел к следующему выводу: "....Стороны в то время приняли толкование договорного урегулирования, которое определило линию на карте; в той мере, в какой она может отклоняться от линии водораздела, она преобладает над соответствующими положениями договора" *(1764).

Приложения могут относиться как к договору в целом, так и к его отдельным статьям. Действие приложений обычно регулируется заключительными постановлениями договора и следует его судьбе. Нередко, однако, приложения имеют собственные заключительные постановления, обычно ограниченные, например, о необходимости их подписания и ратификации. Как правило, они не расходятся с соответствующими постановлениями договора.

Подписание приложения не является обязательным, если оно не предусмотрено. Тем не менее наличие подписей следует признать желательным. Необязательно, чтобы это были подписи тех же лиц, которые подписали сам договор. Подписи на приложениях не принято удостоверять печатями.

***

Анализ вопросов, связанных с формой международных договоров, показывает, насколько непростыми они являются. Они имеют серьезное как политическое, так и юридическое значение. Растут требования, предъявляемые к форме договоров. Чем более сложная система отношений является объектом регулирования, тем выше требования не только к содержанию, но и к форме нормативных актов. Международные отношения в этом смысле не имеют себе равных. Следует также учитывать, что международные договоры нацелены на решение все более сложных и ответственных задач.

В результате разработка договорного текста становится все более сложным и наукоемким процессом, требующим обширных знаний и высокого профессионализма. Тем, кто занят в этом процессе, необходимо учитывать многие факторы и особенно тенденции развития международной жизни, а также соответствующие изменения в международно-правовом регулировании.

В наше время каждый международный договор действует во взаимосвязи с другими договорами и обычными нормами международного права. Значительное внимание приходится уделять обеспечению соответствия постановлений договора, включая терминологию, актам и нормам, с которыми он взаимодействует.

Несмотря на все изменения, многие основные правила, касающиеся формы договора, сохраняют свое значение. Это относится, в частности, к требованию того, чтобы постановления договора формулировались как можно более четко, точно определяя права и обязанности сторон.

Вместе с тем в определенных условиях и это правило оказывается относительным. Анализ современной договорной практики показывает, что в определенных случаях, когда число потенциальных участников велико, а их интересы существенно расходятся, достижение четких соглашений оказывается невозможным. В таких случаях используются самые общие договорные постановления. Они возлагают на государства минимальные обязательства, определяя в основном лишь общие цели.

Эластичные формулировки общего характера позволяют сделать первые шаги в направлении сближения серьезно расходящихся позиций, создают условия для регулярного обсуждения соответствующих вопросов и тем самым - для утверждения общих подходов, формирования общих взглядов. Вовлечение в процесс обсуждения и координации своей деятельности создает государствам условия для конкретизации общих постановлений. В результате постепенно формируется соответствующий правовой режим в определенной области. Иными словами, указанные постановления общего характера рассчитаны на перспективу.

Довольно часто договоры разрабатываются на основе неправовых актов, актов "мягкого права", которые подготавливают почву для четких международно-правовых обязательств. Как известно, Стокгольмская декларация и Всемирная хартия природы сыграли роль катализаторов в процессе создания целого ряда международных договоров в области защиты окружающей среды.

Природоохранное право, решающее задачи исключительной сложности и большого значения, пожалуй, наиболее показательно в обсуждаемом плане. Вместе с тем и оно показывает, что нельзя во всех случаях придерживаться одного подхода. Анализ реализации заключенных в данной области договоров свидетельствует, что ряд договоров с "мягкими" постановлениями оказались менее результативными, чем "твердые" договоры. Иначе говоря, все зависит от конкретных условий.

Международные договоры в наше время стали важным инструментом совершенствования внутреннего права государств и его интернационализации. Это обстоятельство предъявляет дополнительные требования к разработчикам договорных текстов. Договорные постановления должны формулироваться таким образом, чтобы при их имплементации в разные правовые системы возникало как можно меньше неясностей.