Глава 8. Обязанность не лишать договор его объекта и цели до вступления в силу

В прошлом обязанность не лишать договор до вступления в силу его объекта и цели носила в лучшем случае моральный характер. С учетом международной практики не уделяла внимания этой обязанности и доктрина *(1388). Едва ли можно согласиться с мнением такого авторитета, как М. О'Хадсон, который писал: "Когда акт, подготовленный на конференции, подписан представителем государства, должным образом уполномоченным на подписание, то это может рассматриваться как выражение согласия государства быть связанным подписанным документом..." *(1389)

Вместе с тем в литературе и практике издавна высказывалось мнение о том, что в период между подписанием и ратификацией договор не является юридически обязательным, однако в силу принципа добросовестности государства не должны предпринимать действий, которые бы затруднили или даже сделали невозможным выполнение договора после его ратификации *(1390).

Представляет в этом плане интерес комментарий к ст. 9 Гарвардского проекта: "....Если обязанность участника выполнять свои обязательства по вступившему в силу договору по общему признанию является юридической, то согласно статье 9 подписавшее договор государство в силу добросовестности несет только обязанность воздерживаться от упомянутых действий. Существенное различие между двумя видами обязанности состоит в том, что нарушение первой влечет серьезные юридические последствия ответственность стороны-нарушителя: в то время как нарушение последней не ведет к таким юридическим последствиям. Оно может привести к обвинению государства-нарушителя в недобросовестности, повредить его доброму имени и репутации...." *(1391). Как видим, рассматриваемая обязанность считалась носящей морально-политический характер.

Данное положение нашло отражение и в международной практике, включая судебную. Постоянная палата международного правосудия отмечала, что в период между подписанием и вступлением акта в силу подписавший хотя и не обязан действовать в соответствии с его постановлениями, но и не должен действовать в противоречие с целями такого акта *(1392).

К этому положению апеллировала и практика Советского государства уже в первые годы его существования. В октябре 1920 г. в ноте полпреда в Латвии содержался протест против серьезного нарушения подписанного, но не ратифицированного мирного договора *(1393).

Рассматриваемое положение издавна подтверждалось и практикой других государств. В письме госсекретаря представителю США в Боготе от 5 января 1904 г., в частности, говорилось, что подписавшие договор "обязуются в ожидании ратификации не только не противодействовать ее совершению, но также и не предпринимать ничего такого, что противоречило бы соглашению" *(1394).

В тех случаях, когда отмеченное положение имело особое значение для осуществления договора после его ратификации, оно порой включалось в сам договор. Заключительный акт Берлинской конференции 1885 г., являвшийся договором, подлежащим ратификации, содержал следующее положение: ".....Подписавшие настоящий Заключительный акт державы обязуются не принимать никаких мер, которые бы противоречили его постановлениям" *(1395). В данном случае речь шла о соблюдении не только основных постановлений, но и договора в целом. Это обязательство вступало в силу с момента подписания, до ратификации.

Наконец, подписание важного политического договора политически обязывает стороны уважать его постановления. После подписания договора между СССР и ФРГ 1970 г. германский канцлер В. Брандт заявил: "Начиная с сегодняшнего дня федеральное правительство считает себя политически связанным договором и будет действовать в соответствии с ним" *(1396).

Представляет в этом плане интерес резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 1984 г., принятая 138 голосами, при 2 - против (США и Турция) и 5 воздержавшихся. Резолюция подчеркнула "историческое значение Конвенции ООН по морскому праву в качестве важного вклада в поддержание мира, справедливости и прогресса для всех народов земного шара". Резолюция также призвала государства "воздерживаться от действий, подрывающих Конвенцию или противоречащих ее целям и намерениям" *(1397).

Первый шаг в направлении признания правового характера такого рода обязательства, возникающего в результате подписания договора, требующего ратификации, был сделан Постоянной палатой международного правосудия в 1926 г. в решении по делу о некоторых интересах Германии в польской Верхней Силезии *(1398). Из решения можно сделать вывод, что в ожидании ратификации злоупотребление подписавшим государством своими правами может представлять нарушение им своих обязательств в отношении договора.

Если обратиться к практике, предшествовавшей работе Комиссии международного права, то в ней можно обнаружить немало случаев, когда государства настаивали на воздержании от действий, способных сделать невозможным или существенно затруднить осуществление будущего договора. Известны и случаи, подтверждающие, что соглашения о переговорах по определенным вопросам возлагают на участников некоторые обязательства в отношении предмета переговоров.

После обстоятельного обсуждения вопроса Комиссия приняла следующее положение: "Государство обязано воздерживаться от действий, нацеленных на лишение объекта предложенного договора, когда: а) оно согласилось вступить в переговоры о заключении договора и в течение продолжения переговоров". Как видим, обязанность возникает с момента достижения соглашения вступить в переговоры.

Независимо от различий во взглядах все члены Комиссии признали, что в позитивном праве еще нет специальной нормы, обязывающей государство не совершать каких-либо действий, противоречащих предмету согласованного текста договора. Констатировав этот факт, Г.И. Тункин вместе с тем отметил, что совершение подобных действий может противоречить общим нормам международного права *(1399).

Это положение вызвало оживленную дискуссию на Венской конференции *(1400). Многие делегации подвергли его критике. Указывалось на то, что оно требует применения субъективных критериев для определения того, какие действия нацелены на разрушение объекта договора. Пока содержание договора неизвестно, слишком рано выдвигать такого рода обвинения. Положение расценивалось как слишком далеко идущее, существенно выходящее за рамки позитивного права (Финляндия, США, Австрия). Утверждали, что положение будет ограничивать свободу государств в достижении соглашения и может препятствовать этому (Венесуэла). Отмечалось, что речь идет об установлении новой нормы международного права.

Поддерживавшие предложенное положение указывали, что оно устанавливает то, что может быть названо полезным правилом социального поведения, идущим дальше строгих вопросов права (Италия). Важным является то, чтобы будущая конвенция подчеркивала принцип добросовестности, который является принципом права, принятым во всем мире (Нидерланды). Положение выражает идею о том, что государства должны руководствоваться принципом добросовестности на каждой стадии заключения договора (Польша). Оно представляет прогрессивное развитие международного права и является реализацией принципа добросовестности (Ирак). Делегации СССР, УССР и БССР поддержали проект Комиссии.

В результате состоявшегося голосования положение о том, что государство обязано воздерживаться от действий, нацеленных на лишение объекта предложенного договора, когда оно согласилось вступить в переговоры о заключении договора и в течение продолжения переговоров, было отклонено. За это проголосовали 50 делегаций, 33 - проголосовали против, 11 - воздержались. Таким образом, большинство правительств оказалось не готовым сделать важный шаг на пути повышения уровня добросовестности в процессе переговоров. Нельзя вместе с тем не учитывать, что число поддержавших предложение Комиссии было значительным.

Помимо рассмотренного положения предложенный Комиссией проект статьи содержал еще два пункта. "Государство обязано воздерживаться от действий, которые лишили бы объекта предложенный договор, если:

...b) оно подписало договор, подлежащий ратификации, принятию или утверждению, до того, как оно ясно выразит свое намерение не стать участником этого договора;

с) оно выразило свое согласие на обязательность для него договора до вступления договора в силу и при условии, что такое вступление в силу не будет чрезмерно задерживаться" (ст. 18).

Эти пункты были поддержаны большинством делегаций на Венской конференции. Некоторые делегации высказались "за" с определенными сомнениям. По мнению делегации США, предложенные пункты могут рассматриваться, хотя и с определенными сомнениями, как прогрессивное развитие международного права.

Вместе с тем ряд делегаций выступили решительно против. Британская делегация предложила исключить проект статьи целиком, поскольку трудно четко сформулировать соответствующие правила и практика государств в этой области незначительна. Тем не менее делегация признала обоснованность лежащего в основе предложенных пунктов принципа, согласно которому государства в своих договорных отношениях и в переговорах должны действовать добросовестно. Примерно в том же духе высказались делегации Японии, Франции. Делегация ФРГ заявила, что затруднения, которые испытывают многие делегации с формулировками рассматриваемых пунктов, объясняются тем, что они скорее кодифицируют принципы добросовестности, чем строго правовые обязательства, и что их применение может быть связано с трудностями.

Предложение Великобритании отклонить предложенную статью целиком было отвергнуто Конференцией 74 голосами, "за" голосовали 14, воздержались - 6. Статья была принята Конференцией с некоторыми редакционными поправками, в частности, в проекте Комиссии говорилось лишь об объекте договора, а в принятой статье содержится формулировка "не лишать договор его объекта и цели". Объясняя эту формулировку, Х. Уолдок сказал, что она основана на известном понятии английского права и означает, что договор утрачивает смысл в результате подобных действий.

На основе ст. 18 Конвенции 1969 г. Венская конференция 1986 г. приняла статью для договоров с участием международных организаций:

"Статья 18. Обязанность не лишать договор его объекта и цели до вступления договора в силу

Государство или международная организация обязано/обязана воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели, если:

а) это государство или эта организация подписало/подписала такой договор или обменялось/обменялась документами, образующими такой договор, под условием ратификации, акта официального подтверждения, принятия или утверждения до тех пор, пока это государство или эта организация не выразило/выразила ясно своего намерения не стать участником этого договора; или

b) это государство или эта организация выразило/выразила свое согласие на обязательность для него/нее договора - до вступления договора в силу и при условии, что такое вступление в силу не будет чрезмерно затягиваться".

Принятие этих положений означает существенный шаг на пути прогрессивного развития международного права. Они отражают важную тенденцию к упрочению позиций принципа добросовестности в международных правоотношениях.