6. Полномочия и инструкции

В случае отсутствия у лица компетенции заключать договор оно должно иметь для этого специальные полномочия. Под полномочиями понимается исходящий от компетентного органа власти документ, предоставляющий лицу или лицам право представлять государство при подготовке и заключении договора *(1151). Порядок выдачи полномочий определяется внутренним правом и практикой государства. В одних странах этот порядок довольно либерален, в других - строго централизован. В США, например, этот порядок детально регламентируется нормативными актами госдепартамента, в частности, до аутентификации текст договора подлежит обязательному представлению в госдепартамент для одобрения, за исключением случаев, когда иное специально не разрешено *(1152).

Из содержащегося в Венских конвенциях определения полномочий видно, что они могут быть разного уровня - от полномочий лишь на принятие текста до полномочий на окончательное принятие договора. Закон о международных договорах РФ содержит следующее определение полномочий, соответствующее Венским конвенциям: "Полномочия" означают документ, который исходит от компетентного органа Российской Федерации и посредством которого одно лицо или несколько лиц назначаются представлять Российскую Федерацию в целях: ведения переговоров; принятия текста договора или установления его аутентичности; выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее договора; совершения любого другого акта, относящегося к договору" ( п. д ст. 2).

Венская конвенция 1969 г. предусматривает: "Лицо считается представляющим государство либо в целях принятия текста договора или установления его аутентичности, либо в целях выражения согласия государства на обязательность для него договора, если: а) оно предъявит соответствующие полномочия; или b) из практики соответствующих государств или из иных обстоятельств явствует, что они были намерены рассматривать такое лицо как представляющее государство для этих целей и не требовать предъявления полномочий" (п. 1 ст. 7).

Второй пункт призван охватить особенности практики государств по рассматриваемому вопросу. В частности, это относится к предусмотренному Законом о международных договорах РФ праву федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти в пределах своей компетенции вести переговоры и подписывать международные договоры межведомственного характера без предъявления полномочий (п. 3 ст. 12).

Для сравнения можно напомнить, что согласно праву и практике США послы и иные представители, ведущие переговоры, как правило, снабжаются полномочиями. Ряд иных ведомств могут вести переговоры, но до заключения соглашения должны проконсультироваться с государственным секретарем.

Следует отметить, что правовые акты России, определяющие функции государственных органов, не предусматривают за ними соответствующих полномочий в отношении договоров.

Нормативными актами государства и его практикой определяется и форма полномочий *(1153). Закон о международных договорах РФ регламентирует и порядок выдачи полномочий на ведение переговоров и подписание договоров (ст. 13). Относящиеся к этому положения соответствуют описанному порядку принятия решений о проведении переговоров и подписании договоров. В отношении договоров, заключаемых от имени РФ, полномочия выдаются Президентом, а если договор посвящен вопросам, относящимся к ведению Правительства, - то Правительством. Полномочия от имени Президента и Правительства оформляются Министерством иностранных дел. В отношении межправительственных договоров полномочия предоставляются Правительством, в отношении договоров межведомственного характера - руководителем соответствующего ведомства.

В России полномочия выдаются Министерством иностранных дел. Они оформляются на специальном бланке, как правило, в следующей форме: "Министерство иностранных дел Российской Федерации настоящим удостоверяет, что Президент Российской Федерации уполномочил...." Далее указываются фамилия, имя, отчество уполномоченного лица, его должность, а также действия, которые оно уполномочено совершить. Такая же форма используется и при выдаче полномочий от имени Правительства. Полномочия подписываются министром иностранных дел или его заместителем, а также директором правового департамента. Скрепляются полномочия печатью МИД *(1154).

Бывают случаи, когда полномочия не были вовремя оформлены. В таких случаях допускаются временные полномочия, направляемые клерной телеграммой, или копии, пересылаемые факсимильной связью.

Заключая двусторонний договор, представители государств обмениваются полномочиями. При заключении важных договоров в их преамбулах нередко констатируется факт обмена полномочиями, а также то, что они найдены в должном порядке. При подготовке многосторонних договоров на конференции полномочия сдаются в секретариат. Для их проверки создается специальный комитет, который докладывает конференции о результатах проверки.

Явное нарушение уполномоченным предоставленных ему полномочий может служить для представляемого государства основанием для непризнания его действий. В случае если лицо совершает в отношении договора действия, не имея соответствующих полномочий или явно выходя за их пределы, то его действия не будут иметь юридического значения. Придать им такое значение может лишь последующее подтверждение соответствующим государством.

В Венской конвенции по этому вопросу содержится следующее положение: "Статья 8. Последующее подтверждение акта, совершенного без уполномочия. Акт, относящийся к заключению договора, совершенный лицом, которое не может на основании статьи 7 считаться уполномоченным представлять государство с этой целью, не имеет юридического значения, если он впоследствии не подтвержден данным государством".

Для понимания этого положения имеет значение следующий факт. В ходе подготовки проекта статей Комиссия международного права первоначально приняла статью, содержавшую два пункта. Первый касался случая совершения действий лицом, у которого полностью отсутствовали полномочия на их совершение. Второй касался случая превышения полномочий. В дальнейшем Комиссия решила сформулировать статью, которая охватывает оба случая.

Случаи совершения каких-либо действий, касающихся заключения договора, без соответствующих полномочий предельно редки. Тем не менее они имеют место. Принятая в 1951 г. Конвенция относительно наименования сыров была подписана представителем Норвегии также от имени Швеции, от которой полномочий он не имел. В дальнейшем Швеция ратифицировала конвенцию.

В комментарии Комиссии международного права к проекту указанной статьи содержалось положение, согласно которому государство будет считаться подтвердившим соответствующие действия, "если оно действует так, что из этого видно, что оно рассматривает действие своего представителя как имеющее силу". Иначе говоря, речь шла о подразумеваемом признании.

Это положение вызвало оживленную дискуссию на Венской конференции. Венесуэла предложила поправку, согласно которой действие неуполномоченного лица должно подтверждаться только в ясно выраженной форме. Предложение нашло поддержку ряда делегаций. Однако большинство не согласилось с ней. Представитель Швеции Х. Бликс заявил, что подобная поправка сделает статью излишне жесткой. Между тем подразумеваемое подтверждение признано практикой *(1155). Статья была принята практически единогласно. Лишь два государства воздержались.

При обсуждении рассматриваемых положений одни представители утверждали, что они отражают сложившуюся практику. По мнению других, они отражают прогрессивное развитие международного права. Вопрос этот заслуживает внимания.

Как уже отмечалось, конституционное право далеко от единообразия в рассматриваемой области *(1156). Практике известны случаи, когда государства утверждали, что договоры недействительны, поскольку были заключены в нарушение конституционного права. Но ни в одном из них с этим не согласились другие государства.

Международная судебная практика не содержит четкого правила по рассматриваемому вопросу, хотя в определенной степени подтверждает примат международного права. Практике Лиги Наций известны три случая, когда она, надо полагать, действовала в соответствии с правилом о том, что согласие, данное в международном плане явно компетентным представителем государства, не может быть аннулировано в результате последующего выяснения того, что представитель не имел конституционных полномочий принимать обязательства от имени государства (дело о приеме Люксембурга в Лигу, инцидент с Политисом, дело о членстве Аргентины).

Как видим, в международной практике имелись некоторые предпосылки для признания указанного правила. Однако решающее значение для его установления имела реакция государств на предложенный Комиссией проект статьи. Подавляющее большинство правительств положительно оценили проект статьи, согласно которой нарушение внутреннего права относительно компетенции заключать договоры не может служить основанием для аннулирования согласия, если нарушение не было очевидным. Аналогичную позицию заняли и международные организации. Еще на сессии Комиссии 1951 г. заместитель Генерального секретаря ООН говорил о трудностях, с которыми встретится депозитарий, если предложенный Комиссией проект, устанавливающий единые международные правила, не будет принят.

Согласно Федеральному закону о международных договорах РФ и Федеральному конституционному закону о Конституционном Суде РФ Суд разрешает дела о соответствии Конституции лишь договоров, не вступивших в силу для РФ.

Приведенные факты отражают общую тенденцию развития международного права, нацеленную на упрочение примата этого права в международных отношениях. Без этого невозможно обеспечить надежный международный правопорядок.

В ходе предыдущего изложения пришлось не раз касаться вопроса о полномочиях исполнительной и законодательной власти при заключении договоров. Поскольку договоры затрагивают все более важные как международные, так и внутренние дела, постольку усиливается тенденция к росту роли парламентов, тенденция к парламентаризации внешней политики. Медленно, но тем не менее ощутимо тенденция к демократизации заключения и осуществления договоров прокладывает себе путь.

Члены парламента могут выступать в качестве представителей государства при подписании договора на основе полномочий, выданных компетентным органом государства. Таким путем в январе 1991 г. председателями парламентов России и Эстонии был подписан Договор об основах межгосударственных отношений.

Кроме полномочий представителю обычно даются инструкции. Инструкции представляют собой выданный компетентным органом документ, определяющий позицию уполномоченного в ходе переговоров, желательное содержание договора, а также условия его одобрения. Инструкции являются внутренним документом делегации и обычно не доводятся до сведения других участников переговоров. Поэтому ссылка на установленные ими ограничения не может служить основанием для признания действий представителя неправомочными. Исключение составляет лишь случай, когда о наличии соответствующих ограничений сообщается другим участникам.

Если договор подлежит последующему одобрению государством, то рассматриваемый вопрос не имеет значения. Речь идет о случаях, когда представитель выражает окончательное согласие с договором в нарушение имеющихся у него инструкций. Венская конвенция посвятила этому вопросу ст. 47 "Специальные ограничения правомочия на выражение согласия государства", в которой говорится: "Если правомочие представителя на выражение согласия государства на обязательность для него конкретного договора обусловлено специальным ограничением, то на несоблюдение представителем такого ограничения нельзя ссылаться как на основание недействительности выраженного им согласия, если только другие участвовавшие в переговорах государства не были уведомлены об ограничении до выражения представителем такого согласия".

Как видим, в статье правильно говорится лишь о случае выражения согласия на обязательность договора. Вместе с тем речь идет о некоем "специальном ограничении". Такое ограничение может содержаться во внутреннем праве. В результате статья в определенной мере дублирует предыдущую статью о положениях внутреннего права, касающихся компетенции заключать договоры. Наличие определенного дублирования между указанными двумя статьями признал на Венской конференции и эксперт-консультант Х. Уолдок.

Поэтому на Венской конференции мне пришлось предложить поправку к обсуждаемой статье с тем, чтобы она не оставляла сомнений в том, что речь идет именно об инструкциях *(1157). Ряд делегаций поддержали поправку, но большинство с ней не согласилось. Голосовавшие против ссылались на то, что предложенная поправка слишком ограничивает возможные меры ограничения полномочий. Отмечали, что статья должна быть достаточно эластичной с тем, чтобы охватывать и другие ограничения полномочий представителя кроме инструкций его правительства. Между тем в комментарии Комиссии к проекту статьи говорилось: "Комиссия считает, что для обеспечения надежности международных соглашений правило должно состоять в том, что специальные инструкции (выделено мной. - И.Л.), данные государством его представителю, могут иметь значение для ограничения его полномочий в отношении других государств, если они доведены до их сведения каким-либо подходящим образом до того, как соответствующее государство заключит договор" *(1158).