Часть 5. Организационные формы подготовки договоров Глава 1. Дипломатические переговоры

Текст договора вырабатывается и принимается в процессе, именуемом переговорами. Переговоры - один из самых древних институтов, появившийся одновременно с международными отношениями. Поддержание последних невозможно без переговоров. Переговоры - один из важнейших инструментов дипломатии. Дипломатия в значительной мере представляет собой процесс общения между представителями государств, преследующий цели обмена информацией, достижения взаимопонимания, устранения или сглаживания расхождений и достижения согласия по обсуждаемым вопросам.

Значение переговоров как инструмента дипломатии издавна отмечается государственными деятелями, дипломатами. О переговорах немало говорили древние философы, а затем и "отцы международного права". Специальные работы в этой области появились в XVIII в. *(912).

Характерной чертой современной внешней политики государства является рост значения в ее осуществлении дипломатических переговоров. Этот момент находит отражение во многих международных актах. Дипломаты и ученые говорят о необходимости создания теории переговоров. Однако пока в этом направлении сделано мало. Неудовлетворительно состояние дел с изучением переговоров в нашей стране. Соответствующие разделы в учебниках по международному праву и дипломатии либо вообще отсутствуют, либо ограничиваются общими положениями.

Цель дипломатических переговоров - достижение согласия по возникающим в международных отношениях вопросам. Результаты переговоров воплощаются в различных формах официальных актов, которые весьма многообразны и обладают различным статусом, разной обязательной силой. Но при этом сущность их одна - соглашение сторон. Для понимания содержания достигнутых соглашений знание процесса их подготовки имеет существенное значение.

Переговоры - это процесс достижения соглашения на взаимно приемлемой основе. Такое понимание переговоров является общепринятым в дипломатической практике. Оно подчеркивалось и в годы холодной войны. Выступая в Париже в мае 1960 г., Н.С. Хрущев заявил, что "Советский Союз твердо стоит за мирное сосуществование, за переговоры, за достижение разумных взаимоприемлемых соглашений" *(913). Государственный секретарь США Д. Ачесон говорил: "Вести переговоры" - это значит "совещаться, имея в виду прийти к соглашению" *(914).

Нельзя в этой связи не отметить, что в период холодной войны был сделан особый вклад в развитие института переговоров. Именно в тех чрезвычайных условиях значение и возможности переговоров были продемонстрированы особенно убедительно. В условиях кардинальных политических противоречий переговоры привели к достижению целого комплекса сложнейших соглашений между государствами с различными идеологиями, традициями, не говоря уже о правовых системах. Касаясь этого периода, американский профессор Б. Ференц пишет: "Техника разработки сложных юридических актов получила развитие, и государства научились лучше понимать друг друга и преодолевать трудности путем переговоров, а не войны" *(915).

Некоторые специалисты считают переговоры и выработку текста договора наиболее ответственной стадией договорного процесса *(916). Нет сомнения в том, что характер переговоров и содержание согласованного в ходе их текста имеет первостепенное значение. Тем не менее главная роль в "договорном процессе" принадлежит стадии осуществления договора.

Усложнение международных отношений и подлежащих решению вопросов определяет и усложнение переговоров. Этот момент подчеркивается их участниками. О его значении может свидетельствовать, например, тот факт, что на нем остановился М.С. Горбачев, выступая на сессии Верховного Совета СССР. О переговорах с Японией он сказал: "Переговоры, повторяю, были трудными. Спор шел часами. В качестве иллюстрации приведу примеры. В одном случае наши японские партнеры просили заменить глагол на существительное. На это ушел не один раунд. Потом полтора часа мы говорили по поводу одного слова, пока не пришли к согласию. Это очень серьезно, это - итог дискуссий, но ведь за ним стоят десятилетия наших отношений" *(917).

Чем сложнее решаемые вопросы, чем более важно соглашение, тем больше усилий требуется. Примером могут служить советско-американские переговоры, результатом которых стал Договор о сокращении стратегических наступательных вооружений 1991 г. Договор явился результатом многолетних усилий большого числа государственных деятелей, дипломатов, военных, ученых. Помимо решения конкретных вопросов им пришлось преодолевать устаревшие представления друг о друге, достигать доверия. Результаты воплотились в сложнейшем военно-политическом и правовом акте, посвященном одной из коренных проблем безопасности, изложенном на 700 страницах.

Сложность процесса разработки договоров отмечается ведомствами иностранных дел. Представляет в этом плане интерес положение, содержавшееся в обзоре МИД СССР о внешнеполитической и дипломатической деятельности (1989-1990 гг.): "Разработка договоров и соглашений: представляет собой сложный процесс определения своей позиции, оценки позиции партнера, поиски баланса интересов участников, преодоление разногласий и согласования подготовки взаимоприемлемых формулировок статей договорного текста. Это процесс, требующий высокого профессионализма и опыта" *(918).

Таким образом, сегодня переговоры - это многоплановый процесс, требующий значительных усилий и времени, опыта и знаний, привлечения широкого круга специалистов. Существенно значение и личных качеств участников, человеческого фактора. Этот момент постоянно отмечается государственными деятелями *(919).

Отмеченные обстоятельства обусловили необходимость создания теории международных, дипломатических переговоров, отвечающей духу времени. На это неоднократно указывали как ученые, так и дипломаты. В июне 1988 г. в МИД СССР состоялась научно-практическая конференция. Ее участники говорили о необходимости разработки теории и практики института дипломатических переговоров.

Определенная работа в этом направлении была проделана в Институте США и Канады АН СССР. В 1980-е гг. в рамках Комитета по системному анализу АН СССР был учрежден Научный совет по переговорам под председательством А.А. Кокошина. Работа Совета показала значение создания теории переговоров.

Несмотря на все это, в целом отечественная наука не уделяла переговорам должного внимания *(920). Наибольший вклад в их изучение внесли, пожалуй, юристы-международники *(921). Особого внимания заслуживает труд Д.Б. Левина "Дипломатия, ее сущность, методы и формы" (М., 1962). В книге проанализированы понятие дипломатии, ее место во внешней политике, ее история, понимание как науки и искусства, а также роль дипломатии в функционировании международного права.

Значительное внимание переговорам уделила мировая литература. Юристы стали уделять переговорам внимание еще в начале ХХ в. *(922)Позже появились, правда, немногочисленные, работы юристов-практиков, в которых освещалась деятельность правовых департаментов в сфере подготовки договоров *(923).

Исследуются нормативные аспекты переговоров и в наше время. При этом значительное внимание уделяется новым моментам в этом процессе, особенно тем, что связаны с многосторонними переговорами, значение которых серьезно возросло *(924). Особый интерес представляют работы юристов-практиков. В качестве примера можно назвать статью заместителя госсекретаря США Ф. Колера под знаменательным названием "Переговоры как эффективный инструмент американской внешней политики". В статье анализировались вопросы советско-американских переговоров и соглашений с позиций госдепартамента США *(925).

Заслуживает внимания фундаментальная работа индийского дипломата А. Лалла "Современные международные переговоры". В книге описываются процесс и тактика переговоров, особое внимание уделено учету народных интересов; на конкретных примерах показано, в какой мере успех или провал переговоров зависят от квалификации участников *(926).

Отечественная наука рассматривает переговоры прежде всего как средство мирного урегулирования споров и в этом плане высоко оценивает их роль в обеспечении международной безопасности *(927). Аналогичны подходы и многих зарубежных авторов *(928). В этой связи замечу, что значение переговоров гораздо шире. Они являются также средством предотвращения споров и решения множества вопросов, возникающих в межгосударственных отношениях.

В нашем случае особый интерес представляет литература, рассматривающая переговоры как средство разработки международных договоров *(929). В последние десятилетия растущее внимание уделяется подготовке многосторонних конвенций, а также неправовых политических актов *(930). Представляет в этом плане интерес доклад "Выработка общих многосторонних конвенций и недоговорных актов, обладающих нормативной функцией или целью", подготовленный известным польским юристом К. Скубишевским, а также материалы его обсуждения в Институте международного права *(931).

В результате проведенного исследования сущность переговоров нашего времени была сформулирована А.А. Кокошиным, В.А. Кременюком и В.М. Сергеевым следующим образом: "...Основой переговорного процесса должен стать поиск оптимального решения сформулированной в повестке дня проблемы, а не сложный и дорогостоящий (в смысле времени) процесс "торга", обмена уступками или формирования компромисса, который часто вел к несбалансированным соглашениям, не выдерживавшим испытания временем" *(932). С этим трудно не согласиться.

Все сказанное говорит о значении и сложности переговоров, а также о том, что как в практике, так и в теории им уделяется растущее внимание. В настоящее время сложился многоплановый организационный комплекс дипломатических переговоров - от переговоров через постоянные дипломатические представительства до постоянно действующих международных органов и организаций. Понимание связанных с этим вопросов имеет серьезное значение не только для проведения переговоров, но и для последующей судьбы принятых на них договоров.