Часть 8. Конституционно-правовое регулирование процесса заключения договоров Глава 1. Тенденции развития конституционного права

Конституционное право всегда характеризовалось интровертностью, т.е. было целиком посвящено внутренней жизни государства. Внешняя политика оставалась за пределами конституционного регулирования. В период создания первых конституций сама идея конституционного регулирования внешней политики не возникала. Лишь конституции революционной Франции определили компетенцию государственных органов в этой области.

Положение начало меняться уже после Первой мировой войны. Значительное внимание внешней политике и международному праву уделили конституции Германии (1919 г.), Австрии (1920 г.) и особенно республиканской Испании (1931 г.). Дальнейшее развитие эта тенденция получила после Второй мировой войны. Показательны в этом плане новые конституции Японии (1946 г.), ФРГ (1949 г.), Франции (1946 г.), Италии (1947 г.) *(1436).

В наше время наблюдаются две тенденции *(1437). С одной стороны, договоры все чаще затрагивают не только коренные проблемы внешней политики, но и вопросы внутренней жизни, оказывают влияние на законодательство участников. Достаточно указать на договоры о правах человека. Отсюда тенденция законодательных органов к расширению своего контроля над заключением договоров, что соответствует принципам демократического, правового государства. В результате роль ратификации как правового института государства существенно возрастает. Его содержание конкретизируется специальным законодательством.

Происходящие в государстве события становятся известны за рубежом. Другие государства не могут не учитывать их, особенно когда речь идет о парламенте. Заключая договор, государство принимает во внимание позицию парламента другой стороны, а также реальное соотношение исполнительной и законодательной властей. Довольно часто исполнительная власть ссылается на то, что в современном мире не всегда имеется возможность своевременно принять решение с участием парламента. Для этого немало оснований. Эта сложная и важная проблема издавна привлекает к себе внимание специалистов *(1438).

Многие из них указывают на отрицательные последствия повышения активности парламента в международной области. Обращают внимание, в частности, на недостаточную подготовленность парламентариев в этой области. В результате изучения рассматриваемого вопроса американский профессор М. Ризман пришел к выводу, что повышение роли Конгресса в международных делах может привести к повышению ответственности государства. "Институционная способность постоянно концентрировать внимание на ключевых взаимосвязанных внешнеполитических вопросах как в непосредственном, так и в более широком контексте сравнительно ниже у Конгресса, что увеличивает вероятность близоруких решений, которые в перспективе окажутся вредными. Может пострадать международное право. Даже сторонники расширения внешнеполитических полномочий Конгресса были приведены в уныние" соответствующей практикой *(1439).

Порой отмеченная тенденция находит гипертрофированное выражение. Достаточно вспомнить о предложенной американским сенатором Бриккером в 1953 г. поправке к Конституции. Поправка, в частности, предусматривала обязательное одобрение Конгрессом не только международных договоров, но и всех иных соглашений, заключенных администрацией с иностранными государствами. Вполне понятно, что поправка была отклонена как нереалистическая *(1440).

Для понимания процесса формирования внешней политики США существенное значение имеет учет абсолютного доминирования в этой стране внутренней политики. Особенно показательна в этом отношении позиция Конгресса *(1441). Думается, что именно в таких условиях могла появиться теория, согласно которой "когда заключаются межправительственные соглашения, они представляют собой результат не продуманного "внешнеполитического" решения, а скорее развития, согласования или гармонизации существовавшей внутренней политики" *(1442).

Примером иной системы взаимодействия правительства и парламента может служить Германия. Большинство министров являются членами Бундестага. Тесные связи правительства с большинством в Бундестаге не могут не иметь значения при принятии решений. Несмотря на институционализированный режим взаимодействия между исполнительной и законодательной властями, "Основной закон, как он интерпретируется федеральным Конституционным судом, обеспечивает федеральной исполнительной власти доминирующую позицию в области внешней политики" *(1443).

Практика федерального Конституционного суда действительно служит подтверждением тому. В 1984 г. Суд определил, что участие законодательного органа во внешней политике ограничено. Это ограничение является элементом разделения властей, полномочия в области внешней политики в качестве общего принципа относятся к компетенции правительства.

Другой случай - рассмотрение Судом дела о конституционности принятия правительством обязательств по новой концепции НАТО. Парламентская группа Партии демократического социализма утверждала, что правительство нарушило полномочия Бундестага, поскольку документ не был представлен ему для одобрения. 22 ноября 2001 г. Суд вынес решение о Стратегической концепции НАТО, принятой главами правительств стран-участниц в 1999 г., квалифицировавшее новую стратегию НАТО как развитие договорной практики, на которую правительство было уполномочено решением Бундестага о присоединении ФРГ к НАТО. По мнению Суда, правительство не выходит за рамки полномочий, пока дальнейшее развитие договора о НАТО "не касается основных структурных решений относительно договорной системы". Суд счел, что новая стратегия не является решением такого рода.

Между тем стратегия внесла существенные изменения в содержание договора. Его ст. 5 ограничивает военную взаимопомощь лишь в случае нападения на государство-участника. Новая стратегия снимает территориальные ограничения для применения вооруженной силы. Решение Суда подверглось убедительной критике со стороны ряда немецких юристов. В обстоятельной статье Г. Зауер пишет, что результатом очевидной сдержанности Суда "является свобода действий правительства во внешней политике, границы которой, согласно рассматриваемому решению, являются лишь теоретическими" *(1444).

Все это свидетельствует о том, что характер взаимодействия исполнительной и законодательной властей имеет специфику в зависимости от политической и правовой системы государства. Верховный суд Израиля высказал по этому поводу следующее положение: в тех государствах, в которых международные договоры включаются в право страны, даже в качестве особого права, там "заключение международных договоров связано с законодательной властью. Иное положение у нас, где международный договор не имеет законодательного эффекта до тех пор, пока он не сопровождается специальным законом Кнессета". В целом же Суд счел, что "установление и поддержание международных отношений, и в частности заключение международных договоров, являются типичными функциями исполнительной власти и не касаются законодательной власти" *(1445).

Проблема распределения компетенции в области внешних сношений существует и в России. Известны случаи явно некомпетентного вмешательства парламента во внешнюю политику *(1446). В октябре 1996 г. МИД выступил с заявлением, в котором говорилось, что одобренное Государственной Думой обращение к Верховному Совету Украины в связи с принятием Госдумой Закона "О прекращении раздела Черноморского флота" "не отвечает линии на укрепление и развитие с Украиной отношений дружбы и стратегического партнерства, на реализацию интересов России на Черном море". И далее: "Нельзя забывать, что Россия предоставила Украине гарантии ее безопасности, и в частности подтвердила в соответствии с принципами Заключительного акта СБСЕ свое обязательство уважать независимость и существующие границы этой страны" *(1447). Как видим, речь шла о нарушении международных обязательств России актами, в том числе и законодательными, принятыми Госдумой.

В марте 1993 г. Конституционный Суд РФ был вынужден обратиться с посланием к Верховному Совету "О состоянии конституционной законности в Российской Федерации". В послании указывалось на крайне отрицательное значение нарушения принципа разделения властей. Подчеркивалась недопустимость одностороннего толкования положения Конституции о правомочности парламента принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РФ. Суд заявил: "...Нельзя не учитывать, что Конституция есть единый документ и все ее положения должны рассматриваться во взаимосвязи, системно. Поэтому указанные конституционные нормы не могут быть истолкованы в ущерб конституционному принципу разделения властей..." *(1448) Наконец, комитет Совета Федерации по международным делам призвал кандидатов на выборах в Думу не использовать тему внешней политики *(1449).

Представляется, что постепенно между исполнительной властью и Федеральным Собранием достигается большее взаимопонимание относительно распределения полномочий в области внешней политики. Тем не менее считать, что практика достигла оптимального уровня, едва ли возможно.

Замечу, что договорная практика России уделяет значительное внимание развитию межпарламентских связей, что естественно имеет значение также для подготовки и осуществления договоров. Договор о дружбе и взаимной помощи между Россией и Арменией 1997 г. предусматривает: "Высокие Договаривающиеся Стороны будут содействовать расширению парламентских связей между ними. В целях содействия реализации настоящего Договора Высокие Договаривающиеся Стороны учредят постоянно действующую межпарламентскую комиссию по сотрудничеству" (ст. 21).

Есть договоры, которые уделяют значительное внимание роли парламентов не только в принятии, но и в осуществлении договоров. Примером может быть Соглашение о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства 1999 г. Соглашение предусматривает создание необходимых организационных и правовых предпосылок "для осуществления взаимодействия своих правовых систем и сотрудничества законодательных и исполнительных государственных органов Сторон, содержание которых определяется настоящим Соглашением" (ст. 2) *(1450).

Приведенные факты дают также представление о роли судебной власти в процессе заключения договоров. Порой суд может играть существенную роль в решении спорных вопросов относительно правомерности заключения договора по внутреннему праву. Существенную роль играют судебные решения в осуществлении договоров. Показательно в этом отношении Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации".

В целом же наблюдается тенденция к поддержке судами особой ответственности исполнительной власти за осуществление внешних сношений. В результате рассмотрения иска о том, что при ратификации Францией договоров о ЕЭС и Евроатоме была нарушена установленная законом процедура, Государственный совет решением от 4 марта 1961 г. отклонил иск. При этом он сослался на свое решение 1926 г., в котором говорилось, что переговоры, подписание и ратификация договоров, несомненно, при всех условиях не могут относиться к его юрисдикции, "поскольку либо отношения между законодательной и исполнительной властью или отношения последней с иностранными правительствами будут поставлены под вопрос". Власть суда "ограничена в этом случае установлением наличия ратификации, а не ее законности" (ссылка на решение 1956 г.). Ссылки на решения прошлых лет свидетельствуют о традиционности занятой позиции, которая была подтверждена в резолютивной части решения. Поданный иск был отклонен "с учетом приведенных решений, согласно которым к компетенции Государственного совета не относится рассмотрение спорных дел, требующих исследования правильности процедуры ратификации международных договоров" *(1451).

Близкую этой позицию занимают суды и многих других стран. При этом порой они мотивируют свою позицию не столько юридическими, сколько прагматическими соображениями. Федеральный Конституционный суд ФРГ рассмотрел заявление, авторы которого утверждали, что заключенные с Голландией соглашения нарушают их конституционные права, и просили Суд издать директиву о том, чтобы ратификация одного из них и издание соответствующего закона были отложены до рассмотрения их заявления о нарушении конституционных прав. В решении от 24 июня 1963 г. Суд согласился с мнением МИД и определил: "Негативные последствия, которые были бы результатом отсрочки вступления в силу положений договоров, таким образом, преобладают над негативными последствиями, которые могут иметь место, если директива не будет издана..." *(1452).

Таким образом, растущая потребность в регулировании все более широкого круга международных отношений ведет к росту числа договоров, посвященных конкретным вопросам, а также специальным областям сотрудничества, таким, как торговля, связь и др. Они заключаются на уровне исполнительной власти, зачастую в упрощенной форме, вплоть до обмена нотами. Такие договоры становятся обязательными в результате подписания. Правда, порой в силу предписаний конституции той или иной стороны и такие договоры представлялись на ратификацию.

В целом установление оптимального распределения полномочий относительно заключения договоров между исполнительной и законодательной властями - дело непростое. Углубление взаимосвязи внутренней и международной жизни государства требует постоянной коррекции деталей существующего порядка.

Практике известно немало случаев, когда о важнейших политических договорах знали даже не все члены правительства *(1453). Естественно, такое положение было несовместимо с демократическими принципами и оправдывало стремление парламента установить контроль над заключением договоров. Это стремление нашло достаточно широкое отражение в современных конституциях.

Вместе с тем усложнение международных отношений и их правового регулирования требует все более высокого уровня знаний для решения связанных с ними вопросов. В большинстве случаев парламентарии такими знаниями не обладают. Кроме того, как уже отмечалось, в своих решениях они зачастую руководствуются внутриполитическими соображениями и партийными интересами. Наконец, быстрый рост числа заключаемых договоров делает практически невозможным рассмотрение каждого из них парламентом *(1454). Возражая против упомянутой поправки Бриккера, госсекретарь Дж. Ф. Даллесс ссылался, в частности, на то, что только с членами НАТО Вашингтон заключил свыше 10 тыс. таких соглашений к началу 1954 г.

Критическая оценка расширения полномочий парламента в области внешней политики не первый год дается в трудах специалистов. Американский юрист Дж. Гендри пишет о том, что интернационализация "требует скорости, талантов, осведомленности, честности и секретности при создании договора, и если основные законы государства не предусматривают необходимой процедуры, то будут найдены окольные пути: Большая свобода действий должна быть предоставлена исполнительной власти для принятия международных обязательств, а участие законодательного органа в этом должно быть сведено к минимуму" *(1455).

Такого рода крайняя точка зрения в значительной мере объясняется тем, что автор исходил в основном из анализа практики Конгресса США. Вместе с тем его мнение об окольных путях находит подтверждение в практике государств, без участия парламентов заключается все большее число договоров в упрощенной форме, широкое распространение получили политические, неправовые обязательства. Закономерность этой тенденции трудно оспорить.

Мнение, аналогичное приведенному, высказывают и юристы из других стран. По мнению сотрудницы МИД Франции К. Лабейри-Менахем, парламенты "плохо приспособлены для законодательства в области международных отношений". По ее мнению, "не перестанет увеличиваться число международных соглашений, формально не подлежащих ратификации и, следовательно, исключающих возможность противодействия парламента" *(1456).

Заслуживает внимания мнение по этому вопросу американского профессора У. Нагана. Он видит главную проблему ратификации в том, что Сенат США является политическим органом. Учитывая юридический характер ратификации и отсутствие у сенаторов соответствующего правового опыта, ратификация сложных международных договоров представляет для Сената проблему. У. Наган считает, что в таких случаях главное слово должно принадлежать "юристам и, вероятно, квалифицированным специалистам внешнеполитических учреждений..." *(1457).

Все это говорит о том, что специалисты довольно критически оценивают возможности представительных органов власти принимать решения относительно все более сложных вопросов, связанных с международными договорами. Обоснованное решение требует взаимодействия не только с исполнительной властью, но и с квалифицированными специалистами.

Нельзя сказать, что широкие слои населения высоко оценивают деятельность парламента и парламентариев, о чем свидетельствуют результаты опросов общественного мнения. Это относится и к молодому российскому парламенту и его членам. Весьма критическую оценку их деятельности можно встретить даже в популярной литературе *(1458). Это обстоятельство имеет значение и для определения роли исполнительной и законодательной власти в заключении договоров. Чем более высок авторитет руководителей исполнительной власти по сравнению с авторитетом парламента, тем шире их возможности при заключении договоров.

Все ранее сказанное определяет тот факт, что решающая роль в области заключения договоров принадлежит исполнительной власти. Это положение отмечается и обосновывается значительным числом специалистов. Представляет в этом плане существенный интерес коллективный труд ученых многих стран "Участие парламента в разработке и применении договоров" *(1459). В качестве примера полученных результатов можно привести вывод одного из авторов. В результате анализа правовой системы и практики Франции Ф. Лушер пришел к выводу о том, что международные отношения традиционно являются сферой действия исполнительной власти *(1460).

В результате отмеченного развития существенно усложнился вопрос о том, в каком случае ратификация необходима. Вопрос этот широко обсуждался в литературе. Авторы пытались разработать объективные критерии для определения договоров, требующих обязательной ратификации. Значительное внимание уделялось обеспечению прерогатив парламента. Это нашло отражение и в конституционном праве *(1461).

Значительный интерес в этом плане представляют обзоры современного конституционного права и практики в области заключения договоров. Один из них был подготовлен Секретариатом ООН в связи с кодификацией права международных договоров *(1462). Другой - правовым директоратом Совета Европы *(1463).

а) Конституционное право европейских государств. Рассмотрение интересующей нас тенденции целесообразно начать с наиболее давней и весьма своеобразной Конституции Великобритании, оказавшей влияние на конституционный порядок ратификации многих государств. Право заключать договоры принадлежит Короне, но осуществляется правительством, действующим от имени Короны.

Компетенция в области ведения переговоров принадлежит ведомству иностранных дел, которое в случае необходимости консультируется с ведомствами, имеющими отношение к предмету договора. Если иное ведомство выступает инициатором заключения договора, оно консультируется с ведомством иностранных дел. Последнее осуществляет контроль над любым процессом заключения договоров.

Система парламентского контроля над заключением договоров не является преобладающей. Согласия парламента обычно не требуется для подготовки или ратификации договоров. Если для осуществления будущего договора необходимо издание соответствующего закона, то до выражения согласия правительство обеспечивает издание такого закона. Если в таком законе нет необходимости, то договор лишь представляется парламенту для сведения и публикуется сразу же после заключения *(1464). В некоторых иных случаях правительство считает желательным получить одобрение парламента до ратификации.

Как видим, основная роль в заключении договоров принадлежит исполнительной власти. Вместе с тем в их осуществлении важную роль играет парламент. В решении Палаты лордов 1937 г. говорилось: "В Британской империи существует прочно установившееся правило, согласно которому заключение договора является актом исполнительной власти, в то время как осуществление вытекающих из него обязательств, если это требует изменения существующего внутреннего права, нуждается в законодательных действиях: Положения должным образом ратифицированного договора не обладают юридической силой в Империи в результате заключения договора" *(1465).

Эта система была воспринята и некоторыми другими странами, в основном теми, что входили в состав Британского содружества *(1466). Такое строгое разграничение международного и внутреннего действия ратификации порождает немало трудностей и не вполне соответствует принципам демократического правового государства.

Поэтому в современном конституционном праве обнаруживает себя тенденция к повышению роли парламента и признанию заключенных договоров частью права страны. Правда, в некоторых странах эта тенденция находит выражение в весьма сложном определении юридического эффекта ратификации. Итальянская Конституция наделяет парламент властью разрешать ратификацию любого договора, относящегося к одному из видов, перечисленных в ее ст. 80. Особенность конституционного порядка Италии состоит, в частности, в том, что для ратификации договоров, указанных в ст. 80, парламент должен принять закон, уполномочивающий на ее совершение. До принятия международного обязательства принимается закон, дающий право осуществить ратификацию и предусматривающий порядок его осуществления (ordine di eseczione). Будучи принятым, такой закон начинает осуществляться после вступления договора в силу. Эти положения не раз подтверждались Конституционным судом Италии *(1467). Установившаяся практика состоит в издании до принятия международного обязательства закона, санкционирующего ратификацию договора, и акта о порядке имплементации. Действие такого акта зависит от вступления договора в силу *(1468).

Конституция Франции предоставила право заключать договоры Президенту. Однако большинство договоров заключаются правительством. Не исключается возможность выражения согласия путем подписания, тем не менее обычно требуется ратификация или одобрение. В зависимости от характера договора ратификация осуществляется Президентом самостоятельно или во взаимодействии с парламентом. После одобрения договора парламентом ратификация осуществляется исполнительной властью. Как и в других странах, исполнительная власть не обязана ратифицировать договор после его одобрения парламентом.

Существенной новеллой в праве ряда европейских стран является институт референдума по вопросу о принятии конкретного договора. Этот институт предусмотрен правом таких стран, как Франция, Италия и ряд других *(1469). Институт используется нечасто, но и не остается только на бумаге. В сентябре 1992 г. во Франции на референдум был вынесен закон о ратификации Маастрихтского договора. В октябре 1994 г. аналогичный референдум был проведен в Финляндии. Состоялись референдумы и в ряде других европейских государств.

Интересное международно-правовое обоснование института референдума выдвинул Ж. Ссель: поскольку Устав ООН признал право народов на самоопределение, постольку концепция народного участия в заключении договоров приобрела почву *(1470).

В ФРГ право заключать договоры предоставлено Президенту, правительству и отдельным ведомствам *(1471). Согласие путем подписания допускается в случаях, когда для осуществления договора нет необходимости во внутригосударственных мерах. Во всех остальных случаях требуется ратификация. Последняя осуществляется Президентом при участии парламента. Довольно многочисленная категория договоров до ратификации нуждается в согласии федеральных земель.

Одной из характерных черт конституционного права европейских стран является расширение полномочий правительства и ведомств в области ведения переговоров и заключения договоров. Эта тенденция представляется закономерной, отражающей растущую потребность в договорном регулировании сотрудничества в специальных областях. При этом контроль за заключением межведомственных договоров сохраняется за правительством. На нем же лежит и ответственность за действия ведомств.

Конституции европейских государств исходят из примата конституционных норм в отношении международного права *(1472). Однако это не исключает возможности внесения договором изменений в конституционное право. Утверждается правило о том, что в случае расхождения договора и Конституции до ратификации должны быть внесены поправки в Основной закон. В таком духе высказался, в частности, Конституционный совет Франции, который нашел, что Маастрихтский договор о Европейском Союзе 1992 г. содержит положения, противоречащие Конституции страны *(1473).

Это положение находит отражение в новых конституциях. Неоднократно обновлявшаяся Конституция Королевства Нидерландов идет еще дальше. Она содержит весьма знаменательную ст. 63, согласно которой: "В интересах, требуемых развитием международного правопорядка, договор может содержать отступление от положений Конституции". В таком случае закон об одобрении договора принимается палатами Генеральных штатов большинством не менее двух третей поданных голосов.

Развитие конституционного права Нидерландов наглядно иллюстрирует существующие в рассматриваемой области тенденции. С учетом существования договоров, не имеющих особого значения, а также требующих немедленного принятия или настолько деликатного свойства, что их обсуждение в парламенте было бы нежелательным, и, наконец, того, что число ежегодно заключаемых договоров достигает двухсот, в Конституцию были в 1953 г. включены положения, призванные решить эти вопросы *(1474). В соответствии с этими положениями четыре вида договоров могли заключаться правительством без одобрения парламентом: а) договоры, в отношении которых закон предусматривает, что они не нуждаются в одобрении парламента; б) договоры, касающиеся выполнения должным образом одобренных договоров, поскольку иное не предусмотрено законом; в) договоры, заключенные на срок до одного года и не содержащие важных финансовых обязательств; г) исключительные случаи, когда предварительное парламентское одобрение было бы против интересов государства. Последний вид договоров подлежал представлению в парламент для одобрения, как только это станет возможным. Как видим, круг договоров, которые могут быть заключены без участия парламента, довольно широк. Учитывая, что подобное положение не вполне отвечает роли парламента в демократическом государстве, в 1983 г. соответствующие положения были исключены из Конституции.

В 1953 г. в Конституцию Нидерландов были включены положения о молчаливом одобрении договоров: "Одобрение будет даваться в ясно выраженной или подразумеваемой форме. Ясно выраженное одобрение будет даваться в форме закона. Подразумеваемое одобрение дается, если в течение тридцати дней после представления соглашения для такой цели обеим Палатам Генеральных Штатов не последует заявления любой из Палат или, по крайней мере, одной пятой конституционного количества членов любой из Палат, выражающего желание, чтобы соглашение стало предметом ясно выраженного одобрения" (ст. 61).

Это положение трудно обосновать, особенно в качестве конституционного. Хотя на практике, по мнению голландских юристов, оно оказалось полезным *(1475). В 1985 г. оно было исключено из Конституции, но нашло отражение в законодательстве об одобрении и публикации международных договоров *(1476). В этой связи замечу, что зачастую принимаемые государствами законы о международных договорах в основном ограничиваются определением порядка принятия договоров. Тем не менее расширение законодательного регулирования вопросов, связанных с договорами, представляет определенную тенденцию.

б) Новые конституции стран Центральной и Восточной Европы. Эти конституции, в общем, соответствуют умеренному европейскому стандарту в рассматриваемом вопросе. В качестве примера можно взять одну из новейших конституций - Конституцию Польской Республики 1997 г. Высшим законом является Конституция (ст. 8 (1). Согласно ст. 89 ратификации международного договора должно предшествовать согласие, выраженное в форме закона, если это договор о мире, союзе, политический и военный договор. В отношении таких договоров закон принимается Сеймом и Сенатом большинством в две трети голосов. Согласие на ратификацию таких договоров может быть дано путем проведения референдума. Результаты референдума являются обязательными (п. 3 ст. 125).

Предварительное согласие на ратификацию в форме закона требуется также для следующих договоров: 1) о свободах, правах и обязанностях граждан, указанных в Конституции; 2) о членстве в международных организациях; 3) о значительных финансовых обязательствах; 4) по вопросам, урегулированным законом, или по вопросам, урегулирование которых законом предусмотрено Конституцией. Речь идет о договорах, которые вносят изменения во внутреннее право, устанавливая иные правила, чем содержащиеся в законе, либо правила, касающиеся вопросов, подлежащих регулированию законом.

О намерении Президента ратифицировать договор, ратификация которого не требует согласия в форме закона, Председатель Совета министров уведомляет Сейм. Более детально вопросы, касающиеся заключения и ратификации договоров, решаются законом о международных договорах.

Ратифицируются договоры Президентом в указанном выше порядке. Заключает договоры, требующие ратификации, Совет министров (п. 10 ст. 146). Это, разумеется, не исключает возможности заключения договора и непосредственно Президентом, который является представителем государства во внешних сношениях (п. 1 ст. 133).

Споры о компетенции между центральными конституционными органами государства решает Конституционный суд (ст. 189). Это положение распространяется и на случаи, когда возникает вопрос о правомерности заключения договора. Решения Суда являются обязательными и окончательными (п. 1 ст. 190). Все это весьма серьезно отличается от порядка ратификации, существовавшего в Польше ранее *(1477).

в) Конституционное право стран Латинской Америки развивалось под влиянием права европейских государств и вместе с тем отражало специфику этих стран. Задача обеспечения независимости нашла отражение в конституционном праве стран региона. Она определила и конституционные положения о международных договорах *(1478).

В Конституции Гондураса 1936 г. говорилось: "Никакая власть не может заключать пакты, договоры или соглашения, которые представляют собой угрозу для суверенитета и независимости Республики. Те, кто участвовал в заключении таких пактов, договоров или соглашений или содействовал их осуществлению, во всякое время могут быть привлечены к ответственности" (ст. 5). Аналогичные положения содержат и некоторые конституции, принятые после Второй мировой войны, например ст. 4 Конституции Эквадора 1946 г. Многие конституции прямо предусмотрели, что исполнительная власть может заключать договоры только при условии их одобрения парламентом (ст. 87 (VII)) Конституции Бразилии 1946 г., п. 7 ст. 49 и п. 10 ст. 49 Конституции Доминиканской Республики 1947 г.). Правда, практически, да и юридически, это не исключает возможности заключения менее официальных соглашений без парламента.

Ряд конституций предусмотрели право парламента не только одобрять, но и отклонять договоры (Конституции Боливии (п. 13 ст. 58), Венесуэлы (п. 4 ст. 81), Гондураса (ст. 101/25), Доминиканской Республики (ст. 33/15 и 21).

г) Конституции новых независимых государств Африки и Азии также с особой осторожностью отнеслись к возможному влиянию международных договоров на их жизнь. Последующие события подтвердили, что такая осторожность была оправдана. Свидетельством может служить судебная практика этих государств, касающаяся недействительности договоров, заключенных в нарушение установленного конституцией порядка.

Высший суд Иордании решением от 27 ноября 1955 г. определил, что соглашение было заключено представителями США и правительством Хашимитского Королевства, но не Королем и не было одобрено Парламентом Иордании. На этом основании Суд решил, что соглашение "не было заключено надлежащей властью и потому недействительно" *(1479). Высший суд Бангладеш в решении от 3 сентября 1974 г. установил, что договор об уступке территории "не подлежит имплементации", так как такого рода договоры "могут быть заключены только с согласия Парламента, принимающего соответствующий акт" *(1480).

Следует отметить, что в политическом мышлении стран Азии и Африки под влиянием требований жизни происходят определенные перемены в рассматриваемом вопросе. Нигерийский профессор К. Океке пишет: "Вполне естественно новые государства Азии, Африки и Латинской Америки: боятся отказаться от части своего столь трудно добытого суверенитета. Однако по мере созревания международного мышления государств и их участия в создании новых норм международного права или в пересмотре существующих они станут учитывать, что мир развивается ныне в соответствии с принципом взаимозависимости и взаимного сотрудничества. Время, когда тщательно придерживались принципа абсолютного суверенитета, давно прошло..." *(1481)д) Конституционное право США *(1482). Конституция США была первой, уделившей значительное внимание международным договорам, включая их взаимодействие с внутренним правом. Особенности порядка заключения договоров в немалой мере определялись колониальным прошлым страны. Отсюда, в частности, достаточно жесткий контроль Конгресса за действиями исполнительной власти при заключении договоров.

В праве США термин "договор" имеет специфическое значение, более узкое, чем в международном праве. В Конституции говорится лишь о договорах и определяется порядок их заключения. Под "договором" понимаются такие соглашения, которые заключаются Президентом с согласия и по совету Сената (п. 2 разд. 2 ст. 2). После принятия Венской конвенции о праве договоров 1969 г. Сенат отказался дать согласие на ратификацию, добиваясь признания того, что содержащееся в Конвенции понятие "договор" должно относиться лишь к договорам в смысле Конституции США.

Помимо указанного порядка существуют и иные способы заключения договоров. Создаваемые с их помощью договоры зачастую называют "международные соглашения, иные, чем договоры". Тем не менее все эти виды международных соглашений являются договорами по международному праву.

Довольно часто даже юристы говорят о функциях Сената как о ратификации. На самом деле совет и согласие Сената являются необходимым предварительным условием ратификации. Сам акт ратификации осуществляется Президентом. При этом после получения совета и согласия Сената Президент вправе решать, продолжать процесс заключения договора или нет. Но если Президент продолжит процесс, то он будет связан условиями согласия Сената.

В американской литературе высказывается и иное мнение по этому вопросу. Дж. Гендри считает, что на основе предоставленной ему по Конституции власти Президент "не связан каким бы то ни было действием Сената до и после того, как договор заключен. Он не связан резолюциями Сената или Палаты представителей..." *(1483). Это мнение в немалой мере подтверждается практикой.

Практика Сената содержит немало случаев, когда согласие Сената дается на определенных условиях. Порой согласие сопровождается положениями о понимании тех или иных частей договора или условиями о том, что США внесут изменения в договор или сделают определенные оговорки. Известны также случаи, когда согласие сопровождается положениями, касающимися внутренней имплементации договора, например, что он не будет "самоисполнимым".

Порой сделанные Сенатом оговорки и заявления существенно ограничивают значение ратификации. Особенно показательна в этом плане позиция Сената в отношении пактов о правах человека. Сделанные им оговорки и заявления настолько ограничили их значение для США, что многие юристы рассматривают их как согласие "на нератификацию" *(1484).

В комментарии к доктринальной кодификации права внешних сношений США, осуществленной Американским институтом права, говорится: "Не существует принятой концепции, определяющей границы условий, на которых Сенат может дать свое согласие. Ясно лишь то, что он не должен выдвигать условий, не связанных с рассматриваемым договором" *(1485).

В общем, во взаимоотношениях с Сенатом Президенту принадлежит главная роль. Сенатор У. Фулбрайт писал: "В то время как Сенат может, говоря словами Вильсона, выяснять политические вопросы путем их обсуждения, голос Президента, как также говорил Вильсон, является единственным голосом государства..." *(1486). Президент является "исключительным органом" (sole organ), представляющим США в международных отношениях. Он вправе представлять США при переговорах и заключении договоров. В большинстве случаев эти полномочия осуществляются от его имени государственным секретарем.

В американской литературе можно обнаружить две основные точки зрения по рассматриваемому вопросу. Пожалуй, большинство авторов опровергают мнение, согласно которому большая степень определенности в конституционных процессах необходима для успешного осуществления современной внешней политики. Бывший член администрации и посол Э. Ричардсон, указав на несостоятельность подобного мнения, пишет: "Именно отсутствие точности в разграничении процессов и отношений между отраслями власти и обострили необходимость сотрудничества и адаптации" *(1487). Гораздо реже встречаются авторы, придерживающиеся иных взглядов. Л. Генкин, отвергнув мнение о том, что Президент с конституционной точки зрения свободен заключить любое международное соглашение, утверждает, что в будущем суды, возможно, станут отрицать "старое конституционное предположение о том, что внешние сношения являются отличными и специальными" *(1488).

Администрация Президента уделяет внимание установлению должных отношений с Сенатом *(1489). Тем не менее случаи обхода Сената и соответствующих протестов с его стороны известны. В марте 1972 г. Сенат принял резолюцию, требующую от администрации передачи на его согласие и одобрение соглашений, заключенных с Португалией и Бахрейном о предоставлении США военных баз в Бахрейне и на Азорских островах.

Следующий вид международных договоров заключается Президентом с одобрения Конгресса. Такие договоры могут иметь своим предметом любой вопрос, относящийся к компетенции Конгресса и Президента. Конгресс порой принимает законы, которые для осуществления требуют заключения договора. Сам Конгресс заключать их не может. Это компетенция Президента. Конгресс может также уполномочить Президента провести переговоры и заключить договор, условия которого уже согласованы. Конгресс может, наконец, одобрить договор, который уже заключен Президентом.

Так, в своем послании Конгрессу от 3 июля 1947 г. Президент Г. Трумэн просил Конгресс принять резолюцию, уполномочивающую администрацию ввести в действие соглашение об опеке над тихоокеанскими островами. Резолюция была принята обеими палатами Конгресса 18 июля 1947 г., и в тот же день соглашение было ратифицировано Президентом.

Существует мнение, согласно которому власть заключать соглашения во взаимодействии Конгресса и Президента является более широкой, чем сумма их полномочий, и что "в международных делах Президент и Конгресс совместно обладают всей полнотой власти Соединенных Штатов, присущей их суверенитету и государственности, и потому могут заключать любое международное соглашение по любому вопросу" *(1490).

Палата представителей не раз настаивала на повышении своей роли в процессе заключения договоров. При этом она ссылалась на то, что финансовое обеспечение внешних сношений осуществляется ее решениями. В ряде случаев палата давала свое согласие на ратификацию договоров о создании международных организаций и об участии в них. Участие в ООН и ЮНЕСКО было оформлено путем принятия обеими палатами Конгресса закона.

В новых условиях возникают и новые формы взаимодействия Президента с Конгрессом. Принимаемые в рамках ВТО соглашения в принципе относятся к категории торговых соглашений и потому нуждаются в одобрении обеих палат Конгресса. Учитывая необходимость оперативного принятия этих соглашений, Конгресс ввел в практику так называемую быструю процедуру (fast-track procedure). Эта процедура гарантирует Президенту, что соглашения, которые достигаются в ходе длительных и сложных переговоров, станут рассматриваться быстро и не будут сопровождаться поправками, обязывающими Президента вести дополнительные переговоры с партнерами. Эта процедура представляет собой самоограничение Конгресса и в любой момент может быть заменена обычной процедурой.

Далее идут договоры, именуемые "исполнительные соглашения" (executive agreements). Думается, что более правильным для них русским термином было бы "соглашения исполнительной власти". Первым видом таких соглашений являются те, что заключаются Президентом в соответствии с уже существующим договором, если это предусмотрено договором и они необходимы для его имплементации. Такого рода исполнительные соглашения обладают той же юридической силой, что и сам договор.

Вторым видом исполнительных соглашений являются те, которые Президент может в силу принадлежащей ему власти заключать по вопросам, находящимся в пределах его независимой компетенции. К таким соглашениям относятся те, что касаются признания иностранных государств и правительств. В качестве главнокомандующего Президент заключает соглашения о перемирии. В американской литературе широко распространено мнение, согласно которому не существует никакой границы между договором и исполнительным соглашением, они однозначны *(1491).

В связи с рассматриваемым вопросом нельзя не обратить внимание на мнение американских юристов о конституционном праве Президента нарушать нормы международного права. Профессор Мальвина Гальберштам пишет: "Власть Президента по Конституции предпринимать действия, противоречащие международному праву - обычному или договорному, - прочно утвердилась" *(1492).

В кодификации Американского института права говорится, что Президент добился установления "широких полномочий заключать многие иные международные соглашения, по крайней мере, не противоречащие законодательству или актам Конгресса, ограничивающим такие соглашения" *(1493).

Конгресс не раз принимал акты, ограничивающие компетенцию Президента заключать исполнительные соглашения. Резолюция о военных полномочиях 1973 г. запретила Президенту заключать соглашения, обязывающие США использовать свои вооруженные силы в определенных вооруженных конфликтах.

Представляет интерес вывод профессора Э. Саренси, который в результате обстоятельного исследования подтвердил приведенное мнение Института права: "Президент обладает исключительной властью по Конституции вести иностранные дела и заключать договоры..." Однако если речь идет о договоре (по смыслу конституционного права США. - И.Л.), "то Президент направляет его в комитет Сената по иностранным делам. Сенатский комитет по иностранным делам является кладбищем договоров: Зачастую требуется сильное воздействие исполнительной власти для того, чтобы протащить договор через комитет, и любого политического соображения, весьма далекого от договора, достаточно для того, чтобы он не появился перед Сенатом" *(1494). Замечу, что противоречия между исполнительной и законодательной властями при решении внешнеполитических вопросов характерны для многих государств. Они все чаще проявляются по мере роста роли парламента в решении этих вопросов, по мере парламентаризации внешней политики.

В соответствии с общей тенденцией в США принят Закон (92-403) от 22 августа 1972 г., который содержит следующее положение: "Государственный Секретарь должен передавать Конгрессу текст любого международного соглашения, иного, чем договор, в котором Соединенные Штаты являются стороной, по возможности скорее после вступления такого соглашения в силу в отношении Соединенных Штатов, но во всяком случае не позже шестидесяти дней после этого" *(1495).